朱丽燕
（中共宁夏回族自治区委员会党校  宁夏银川  750021）
摘 要：党的十九届五中全会提出，“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，其中强调“推进以人为核心的新型城镇化”，明确了新型城镇化目标任务和政策举措，为“十四五”和未来一个时期推进新型城镇化工作指明了前进方向、提供了基本遵循。银川市是第三批国家新型城镇化综合试点地区，自试点开展以来，银川市不断增强城区辐射带动和周边乡镇服务承载能力，以人的城镇化为核心，城乡发展差距逐步缩小，取得了显著成效。但是，当前还存在一些问题。本文就如何在新发展格局背景下继续推进银川市新型城镇化建设的路径提出对策建议。
关键词：银川；新型城镇化；对策
作者简介：朱丽燕（1971--）女，江苏南京人。宁夏回族自治区党校经济学部，教授。主要从事经济学理论与区域经济学研究。
课题项目：中共宁夏回族自治区委员会党校“学习宣传贯彻党的十九届五中全会精神专项研究委托课题（第一批）”之“构建新发展格局的实践路径研究”。

近年来，银川市为深入贯彻落实国家、自治区关于深入推进新型城镇化建设决策、部署和城市规划管理工作的新要求，推进银川都市圈建设，出台了《加快推进新型城镇化建设实施方案》。在政府的统筹布署下，银川市的新型城镇化建设取得了显著的成绩。从银川市的常住人口数量的变化情况来看，根据第七次全国人口普查结果，截止2020年11月1日，银川市常住人口为2859074人，比2010年第六次全国人口普查人数增长43.45%，年平均增长率为3.67%[1]。从城镇化率来看，银川市自2009年城镇化率达到71.1%以来，一路攀升，到2019年达到79.05%[2]。银川市城镇化率处于城市化的稳定阶段，市域范围内农村剩余劳动力已基本被城市全部吸收。
党的十九届五中全会提出，“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，其中强调“推进以人为核心的新型城镇化”。新型城镇化是消除城乡差距的根本途径，也是最大的内需所在。随着城镇化率的提高，更多的人口转移到城市，进而推动消费升级，带来基础设施、地产、新零售、医疗卫生、文化娱乐等多个领域的巨大需求。银川市在主动融入新发展格局的背景下，要坚持问题导向与目标导向，着力解决制约城镇化发展的重点、难点等问题，认真总结过去的经验教训，站在新的历史起点上，积极探索推进新型城镇化的有效路径。
一、银川市推进新型城镇化建设的主要做法
1.推进农业转移人口市民化
近年来，银川市认真落实《关于进一步放宽城市人口准入政策的决定》和《关于深化户籍管理制度改革的九条政策（试行）》精神，公安部门制定施行了《优化入户政策便民利民十项措施》，进一步精简进城农业人员户口办理程序，有效促进流动人口入户，做好农业人员进城务工、定居、生活的服务保障，以户籍制度改革助推城镇化水平提升。
2.推动农村土地产权制度改革
通过农村产权制度改革试点，逐步探索建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村土地产权制度，通过市场合理调配土地资源，2017年全市共有18个行政村已启动了农村集体产权制度改革试点工作，覆盖面占全市282个行政村的10.6%。推进农村土地“三权”分置，认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证扫尾工作，全市确权率为95.17%，发证率91.69%。
3.提升城乡居民保险保障能力
扩大城乡居民参保覆盖面，提升保障水平和能力，截至2017年，城镇职工基本养老保险参保81.46万人，城镇职工基本医疗保险参保70.53万人。落实被征地农民参加养老保险政策，深入推进被征地农民参加养老保险工作，将5.55万名被征地农民转入城镇职工养老保险，参保率达到94%，解除被征地农民养老后顾之忧，全面降低农业转移人口市民化成本。
4.严格落实保障随迁子女入学政策
坚持“两为主”（即以流入地政府管理为主、以全日制公办中小学为主）原则，落实“两个全部纳入”（即全部纳入当地教育发展规划，全部纳入财政保障范围）精神，进城务工人员随迁子女就学县（市）区教育部门负责，确保随迁子女与当地学生享受同等待遇。县（市）区教育部门主要以居住证为依据，按照相对就近、合理调剂的原则，确保进城务工人员子女相对就近入学，简化优入学流程和证明资料，做好相关服务。全市小学阶段随迁子女占小学在校生的29.3%；初中阶段随迁子女占初中在校生的29.2%，随迁子女入学率为100%。
5.扎实做好城乡劳动力就业各项工作
银川市各级劳动就业部门采取有力措施，促进城乡劳动者平等就业，做好城乡劳动力自由流动、公平竞争就业、平等享有政府公共就业服务的体制机制建设，搭建统一开放的劳动力市场，取消农民进城就业的限制性规定，促进农村劳动力在城乡之间有序流动。建立完善市、县（区、市）、乡（镇）、村（居）、用工单位五级就业服务网络，及时为农村劳动力提供就业信息。加强对农民的职业技能培训教育；建立农民工工资支付监控管理制度。改善农民工劳动条件，保障生产安全，实现农民工工伤、医疗、养老保险与城镇职工同等待遇。
6.不断提升乡村宜居水平
在推进城镇化建设的同时，统筹乡村发展，将美丽乡村建设作为推进新型城镇化工作的重要抓手，在继续做好乡村环境整治的基础上，更加注重供排水、天然气、通信等基础公共服务设施的建设，提高乡村公共服务承载能力。重点进行了村庄道路硬化、管网改造、绿化美化、推广太阳能可再生能源应用等工作。
二、银川市新型城镇化建设中存在的问题
1.城镇化水平不够高
以2018年为例，银川市常住人口的城镇化率为77.56%，但从公安机关统计户籍人口数据来看，银川市户籍人口城镇化率为68.5%，两项指标相差8.59%。从城镇化促进经济发展效应的角度来看，户籍城镇化率指标更符合目前银川市城镇化的实际阶段，故银川市目前尚处于城镇化阶段的中期阶段。
2.城镇化促进经济发展效应发挥不明显
银川市城镇化在促进城市经济增长、创新发展效应不够明显，地区经济增长动能还没有充分释放出来。城镇化促进表现在产业发展存在的问题主要是对乡村产业发展缺少谋划，各地在发展乡村产业上多考虑餐饮和农家乐等农业观光产业，对于农产品深加工、上下游产业链延伸、农业产业化经营引进项目和扶持政策较少，而且相关扶持资源多集中在大企业手中，在考虑产业发展与城乡统筹方面考虑的较少，在产业谋划上还存在二元结构的思维。
3.公共服务资源分配缺乏统筹
未能突出新型城镇化以人为的核心要求，一些公共服务资源没有合理配置，对于弥补城市发展短板、提升城市服务水平、促进创新等方面的资金、政策扶持只满足于完成上级下达的工作任务和完成指标，有时采取撒胡椒面的做法，没有根据实际情况整合资源，集中突破难点，如：在谋划项目时，主要围绕上级下达的测算指标开展工作，对于本地区实际存在的问题没有详细分析，也没有根据区域实际情况分配项目，往往将资源投入见效快、效果明显的优势区域，形成了局部公共服务资源头部效应，上述现象在城市基础设施建设方面也不同程度存在。
4.城市公共管理水平不够高
在吸引外来人才落户、提升流动人口公共服务保障的政策宣传不够到位，优惠、奖补政策力度不够大，在产业扶持上，招商引资项目的优惠政策不具有针对性，产业发展缺乏明确规划，对于基础薄弱，对自身优势挖掘打造不明显，工业化对城市发展水平提升促进作用有限。
5.缺乏对乡村环境保护的要求
对城市环境保护提出了具体要求，但对乡村环境提升缺乏必要的措施，在银川市推进新型城镇化的工作方案中，环境资源类指标仅有新建建筑节能执行率、建成区绿地率和城市环境空气质量优良天数比例3项，切上述三项均为考察城市环境水平，对乡村环境质量水平评价作用有限，在推动工作中容易出现重城轻乡、城乡二元的情况。
三、推进银川市新型城镇化建设的对策建议
1.完善城镇化评价指标体系
在城镇化评价指标体系中的关键指标应加入户籍人口城镇化率指标，同时细化公共服务资源、基础设施配套、农业转移人口城市化成本等相关指标，对各县（市）区内的城镇化水平分别计算，并一并纳入城镇化指标体系当中。通过这种更加完善的指标体系，可以更加客观的反映全市的城镇化水平，使公共资源配置、农村空心化、城市公共服务短板等问题变得更加具体，也使城市城镇化阶段评价更加科学，并在后续推动过程中更容易找到问题症结，这样可以使后续行政决策、规划指引更加科学，有利于提升城市管理精细化的水平。
2.发挥城市聚集效应促进产城融合
银川市在推进城市化进程中，在扩大城市规模中更应该发挥聚集效应。同时还要明确城市的产业定位，依托比较完善的大银川都市圈交通网络，将特色小镇、美丽乡村打造成为乡村产业发展集聚的平台和乡村振兴的支点、抓手，引导乡镇，结合自身产业发展主导方向，推动特色小城镇培育建设工作开展；引导乡镇在编制建设规划的基础上，建立长期思维，加入产业专题研究章节，依据产业规划，科学合理、长远地布局城镇用地和市政基础设施。通过美丽小城镇和美丽村庄建设促进农业产业化及制造业的发展，完善以城市中心城区为主的产业功能服务体系，进而提升城市化率和质量。
3.继续推动户籍制度改革和资源分配机制创新
由于受制于现行法律法规的限制，银市川有关户籍制度改革内容只针对于办事程序、服务要求等方面，对给予户籍制度改革背后的产权制度改革、社会公共服务保障等方面内容不多。在后续推进工作中，面对承担移民任务多、短期人口城镇化率提高压力大的情况，拓宽居住证的服务管理功能，促推农业转移人口市民化进程。
4.提升城市规划、建设、管理精细化水平
银川市应抓住自然资源管理改革的契机，依托国土空间规划编制，高水平编制国土空间规划，打破城乡要素流动和资源配置方面的壁垒，理顺上层管理和下层操作的关系。同时，围绕提升城市运行效率，优化中心城区空间布局，盘活存量土地资源，促进城市空间集约高效利用。落实好乡村振兴战略，编制市辖区乡村振兴规划，明确城市、乡村发展空间体系和建设模式，指导县（市）区做好新型农村社区、美丽村落等乡村建设项目储备，形成城乡发展的点轴模式。
5.提升城市公共服务保障水平
教育、医疗、养老是推动新型城镇化进程中必须要面对和重点解决的问题，也是基本的民生保障，只有解决好公共服务保障问题，才能使进城农名工更好地定居、宜业、促进消费，融入城市。减小城镇和农村公共服务差距，推动社会保障、医疗卫生、教育和文化等公共服务全覆盖，降低农民工进城定居成本，解决农民的后顾之忧，着力解决人口进城“活得好”的问题。针对制约进城农民工定居的住房问题，因地施策，落实好地方政府主体责任，放宽廉租房的申请条件。可以通过定向配租、提供宿舍型公租房等方式，积极解决农民工群体在城镇定居的住房保障问题，并逐步将住房保障和公积金制度实施范围逐步扩大到农业转移人口。在做好住房保障的同时，对于经济适用房、康居工程、廉租房项目，要加强便民商业服务设施建设，合理布局便民店、早餐店、菜市场、家政服务点、邮政和快递服务等商业网点，优化资源，完善功能，打造城市社区一刻钟服务圈，提升进程农民工生活品质。
6.加强城镇化政策宣传
通过强化教育、卫生、养老、行政审批服务局、街道办等职能单位之间的沟通，定期将制定出台的政策汇编后，向相关单位下发并进行宣传。充分利用各部门设立的微博、公众号等新媒体，结合世界城市日等重要节点，开展多层次、多形式的宣传新型城镇化推进情况，提高群众对相关政策的知晓率，确保各项保障政策能够落到实处。
新型城镇化是联通需求和供给循环的枢纽，在挖掘内需潜力、发展动能的过程中发挥着重要作用。做好新型城镇化建设对促进国民经济各环节在开放环境下顺畅衔接、进而加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局意义重大，为新发展格局提供了”硬核“引擎。随着宁夏城镇化进程的不断推进，银川都市圈在承载城市核心区人口和产业外迁的过程中扮演着重要角色。在打造银川都市圈中，新型城镇化建设是银川市当前乃至今后一个时期工作的重点之一。根据“十四五”规划建议，银川市委十四届十一次全会提到要加快推进新型城镇化建设，抓好就业、教育、医疗、社保、养老等民生事业，不断提升人民群众幸福指数。新型城镇化建设并非一蹴而就，政策也需要一定的延续性，希望本文的研究，能够为银川市推进新型城镇化建设提供参考。
注释：
[1]银川市统计局.银川市第七次全国人口普查公报（第一号），http://www.yinchuan.gov.cn/xxgk/bmxxgkml/stjj/xxgkml_2517/tjxx_7670/tjgb_7671/202106/t20210602_2870944.html
[2]银川市统计局.银川统计年鉴（2020），http://tjj.yinchuan.gov.cn/tjsj/ndsj/202104/P020210708619294875805.pdf
参考文献：
[1]《宁夏回族自治区新型城镇化十三五规划》[Z].2017年
[2]银川市统计局.《银川市统计年鉴》[M].北京:中国统计出版社，2020年
[3]银川市人民政府办公厅.《银川市人民政府办公厅关于印发银川市加快推进新型城镇化建设实施方案的通知》[Z].2018年
[4]银川市人民政府办公室.《银川市人民政府办公室关于印发银川市“十四五”规划编制工作实施方案的通知》，2020年8月7日

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