许承忠（中共嘉善县委党校  浙江嘉善  314100）

摘 要：县域环境治理模式是一种不同于整体性治理、协同治理和多中心治理的另一种治理模式。为了探析这一治理模式的治理机制和生成逻辑，在整体性治理、协同治理和多中心治理理论探讨的基础上，建立以政府、社会、市场为维度的分析框架，通过对政府与社会、政府与市场关系的分析展开研究。研究发现：县域环境治理模式是宏观历史文化传统和经济社会发展、当前我国政治架构和行政管理体制相互作用的结果。其核心是以政府主导整合社会力量与市场机制，动员式推进。

关键词：环境治理；治理模式；小城镇环境综合整治

当前国内外关于环境治理模式的研究，主要可以概括为三种：整体性治理^[1]、协同治理^[2]和多中心治理^[3]。三种治理模式都在某种程度上体现了当前我国环境治理当中的某些特点。尤其是一些学者将这些模式与国内实践相结合的研究，更明显地体现了这一点。但通过梳理这三种治理模式也发现，它们在解释当前我国的很多环境治理现象时，其有效性并不高。整体治理模式专注于政府内部的整合协调，相对忽视了作为社会主体的公民和社会组织、作为市场主体的企业的作用。协同治理关注到了公民、社会组织等社会主体在环境治理中的作用，但却忽视了作为市场主体企业的作用，也忽视了政府与企业、公民、社会组织间的互动关系及其变化。多中心治理则更像是一种可以趋向的目标，但当前的社会和市场远未达到可以支撑起多中心治理模式的程度。

综合从实践中已经了解到的情况来看，既有的县域环境治理不仅有政府内部的机构改革和权力调整，也有政府动员下各类社会主体、企业主动或被动的参与，及其由此带来的主体间关系的变化。因此，可以说，这种治理模式是一种很难等同于整体性治理、协同治理和多中心治理的另外一种治理。为更好探究这种治理模式，笔者试图建立以政府、社会、市场为维度的分析框架，通过对政府与社会、政府与市场关系的分析展开研究，从浙北X县“小城镇环境综合整治”这一具体案例中，研究、概括这种治理模式的生成逻辑与特点。

一、X县小城镇环境综合整治：治理机制与治理模式

2016年9月，浙江省全面开启小城镇环境综合整治行动，力争用3年时间，彻底改变小城镇面貌，提升小城镇居民生活环境质量，使小城镇成为人心向往的幸福家园。在2016年省委省政府作出全面开展小城镇环境综合整治行动部署后，X县委县政府高度重视，随即根据省委省政府要求全面展开小城镇环境综合整治工作。经过两年多的努力，截至2018年底，X县就已全部完成11个整治点省定整治任务，实现“三年任务两年完成”的整治目标，并由此获评2018年小城镇环境综合整治工作“省级优秀县”。

1.X县小城镇环境综合整治的治理机制

为更好梳理、分析X县在整治工作中的治理机制，笔者将根据既定的分析框架，从政府、社会、市场三个维度展开，梳理并分析政府、社会、市场中不同主体在整治中的各自作为。

(1)政府的维度：全面调整与应对

环境整治行动牵涉部门庞杂，这些部门管理职责不同，条块分工不同，很容易造成监督管理缺位和政策协调性不足等问题。为有效应对环境整治工作，完成省委省政府下达的任务要求，X县委县政府首先对自身内部权力结构进行了调整，逐级成立小城镇环境综合整治行动领导小组，并设办公室，以加强内部的协调性。这事实上也是上级部门的要求。通过成立整治行动领导小组，并由“一把手”任组长，改变原有政出多门、破碎不全的治理格局，增强政府部门间的沟通与协调，起到整合人力、财力、政策资源的作用。在镇（街道），整治行动领导小组会进一步明确职责分工。全镇（街道）的部门、领导、工作人员全部被纳入其中。在镇（街道）以下，X县将镇（街道）划分为若干整治区域网格。划分出的网格由县、镇（街道）重要领导负责发挥牵头作用，担当协调、督查考核责任。有些镇（街道）还在集镇区域进一步划分出路段，每个路段配备2名综合行政执法中队队员专职负责，保证全天候路面巡查。县、镇（街道）成立整治行动领导小组，镇（街道）进一步划分责任组，镇（街道）以下划分整治区域网格、路段，这样X县就围绕小城镇环境综合整治完成了对权力和组织结构的重构，形成一张县委县政府可以用得上力的“网”。

(2)社会的维度：广泛参与表象下的冷漠观望与配合

为了让民众配合整治行动，促进生活方式的转变，改变乱停车、乱堆物、乱摆放、乱开挖、乱建筑、乱竖牌、乱拉线等不文明行为，X县从上到下开展了大量的宣传工作。声势浩大的宣传和实质上有益于民众的性质，在一程度上使大多数民众愿意配合政府的整治行动。但这种配合只是一种被动的参与。虽然在整治行动中能看到许多志愿者的身影，但这些志愿者大多数来自机关部门和村（社区）工作人员，并非真正的志愿者。另外，社会组织是社会的重要主体之一。在整治行动中，社会组织除了组织一些志愿者参与外，还有一些行业协会也被政府调动起来参与其中。但这种行业协会的参与仅是探索性的，并不具有普遍作用。因此，参与有限。

(3)市场的维度：进与退

企业作为市场的重要主体参与整治行动，其作为大致可以概括为“进”与“退”两个方面。所谓“退”就是腾退、淘汰“低小散”落后产能。在整治行动的早期，从2016年底到2018年7月的一年半时间里，X县就腾退了160余家企业。所谓“进”就是引进、培育新企业、新产业。腾退“低小散”落后产能，确实有助于环境的改善。但若一味淘汰，没有补充，则不仅影响经济发展，同时也影响社会民生。因此在“退”的同时，必然要“进”。为了有效引进、培育新企业、新产业。除了企业的“进”与“退”，一些市场的因素开始被引进并运用到环境治理中。政府购买服务、PPP项目等越来越多。

(4)政府与社会、市场的关系及其变化

在社会的维度上，大多数民众对整治行动是配合，鲜少主动参与。表象上，存在大量“志愿者”参与整治行动，但这些“志愿者”背后却又或多或少存在政府的影子，很难说是真正的志愿者。政府想要培育社会组织，让社会组织参与整治行动，但让社会组织参与共治却还只停留在探索阶段。因此，在政府与社会的关系上，政府明显处于主导地位。

在市场的维度上，何种企业“进”，何种企业“退”，应该引入哪些机制，都取决于政府的抉择。因此，在整治行动中，政府先于市场，是主导者。市场仅是政府调整的对象，亦或是用以推进整治行动的政策性工具。企业的逐利性决定了被腾退的企业不会心甘情愿。但政府评估企业的标准一旦发生了改变，政府便能拿出足够的法令规章敦促企业腾退或转型。那些被界定为“低小散”落后产能的企业没有回旋的余地。与此同时，一批被政府所认可的新企业、产业将获得足够优惠的政策被引进或支持转型升级。因此从企业的角度看，政府与市场的关系便是政府对市场的一次调整，更具体地说是产业调整。而政府引入市场因素、机制推进整治行动，其原因在于政府意识到了让市场参与环境治理的意义。但政府在整治行动中引入市场机制又只是探索，而且更多地运用政府购买服务、PPP项目等相对简单成熟的市场机制。从这一角度看，政府有意愿、有需求让市场参与环境治理，但政府对市场机制的引入和应用并不娴熟。引入市场机制参与环境治理仍然存在巨大空间。

2.X县小城镇环境综合整治的治理模式及其特点

X县小城镇环境综合整治的实践概括起来存在四个特点：一是这种治理同时涉及政府、社会、市场三者；二是在政府、社会、市场三者中，政府占据主导地位；三是政府想要社会、市场发挥某些作用，但社会、市场由于各种原因却难以达到政府的期望值。政府在治理实践中，尝试发掘社会、市场的潜在作用，但又或有所顾忌，或不能符合其急功近利的情势需要而浅尝辄止，最终选择以短时间内运动式、高密度的投入解决问题；四是社会、市场在环境治理的实践中有所成长，但异常缓慢。整治行动中，政府为达到上级考核要求，推进迅速，没有为社会、市场成长留下太多时间，以致错失成长的机会。由这些特点可见，浙北X县“小城镇环境综合整治”中的环境治理模式，不同于整体性治理、协同治理和多中心治理。

这种治理以政府为主导，社会、市场在政府主导下低度参与。因此，不妨将这种环境治理模式概括为以政府为中心的整合动员模式。其核心是政府主导，整合社会与市场，动员式推进。

二、县域环境治理模式的生成逻辑

为什么会形成这种治理模式？其一，与我国的权力运作模式和压力型体制^[4]有关。当前我国的权力运作模式更多是自上而下的。自上而下的权力运作模式意味着上级掌握着对下级官员的晋升、提拔、考核权力，这便会形成压力型体制。在压力型体制下，下级政府迫于压力不得不完成上级政府布置的任务和各项指标。由于上级的限定了任务、考核时间，这也就导致下级政府必然要采取快速有效的方式来推进。在调动社会参与和引入市场机制上也就容易出现急于求成、浮于表面的情况。其二，我国社会整体发育程度仍较低。我国社会的发育仍然处于早期阶段。大多数民众能够意识到自身的利益和权利所在，但由于历史传统文化和长期以来政府统管一切的影响，人们对于自己行动起来维护自身利益、权利的勇气仍然缺乏。只有在自身利益受到较大损害时才会有所行动。加之，民众对公共利益的意识不强，更加导致不会有太多民众关注关心公共领域的公共利益问题。这就意味着社会中的各类主体，民众也好，社会组织也好，都很难在环境治理中扮演重要角色。这一点在县域社会比在经济发达的大城市表现得更加明显。其三，参与环境治理的市场机制不够发达。改革开放四十多年，中国特色社会主义市场经济越来越成熟。但引入市场机制参与环境治理领域，县域社会仍然处于摸索阶段。其四，强大的政府。当下，政府掌握着最多的人、财、物资源。故而，在政府与社会、政府与市场的关系上，社会、市场与政府的力量存在巨大的不平衡。这决定了任何综合性的环境治理行动都不可能不依赖于政府，而由社会、市场主导完成。

总而言之，这种治理模式的生成逻辑与宏观历史文化传统和经济社会发展阶段背景下所形成的政府与社会、政府与市场关系联系在一起，也与我国的政治架构和行政管理体制联系在一起，而非凭空产生。生成逻辑的普遍性也决定了这种以政府为中心的整合动员模式在我国县域环境治理中同样具有一定的普适性。

三、小结

县域环境治理模式是一种政府主导，整合社会与市场，动员式推进的模式。这种治理模式的产生是宏观历史文化传统和经济社会发展、当前我国政治架构和行政管理体制相互作用的结果。在这种治理模式下，社会、市场往往显得被动，缺乏自主性。这不利于社会各类主体参与能力的提升和成长，也不利于为政府分担不断增加的治理压力。为了让这种治理更能适应我国社会发展的需要，政府应该在主导过程中，延长治理时间跨度，积极引导社会各类主体的主动和自主参与，有意识地培养民众公共意识和参与能力，探索引入新的市场机制。只有这样，社会、市场才能逐渐成长为县域环境治理中的重要角色，真正减轻政府的治理压力，实现可持续性治理。

参考文献：

[1]涂晓芳、黄莉培.基于整体政府理论的环境治理研究[J].北京航空航天大学学报，2011(4)

[2]严燕、刘祖云.风险社会理论范式下中国“环境冲突”问题及其协同治理[J].南京师范大学学报（社会科学版），2014(3)

[3][美]埃莉诺•奥斯特罗姆著，余逊达、陈旭东译.公共事物的治理之道[M]，上海:三联出版社，2000

[4]荣敬本等.从压力型体制向民主合作型体制的转变[M].中央编译出版社，1998

作者简介：

许承忠（1990--）男，中共嘉善县委党校教师，研究方向为县域治理。

收稿日期：2020-01-13