梁珺（中国人民银行永州市中心支行  湖南永州  425006）

摘 要：本文基于组织设计杠杆原理，对当前人民银行采购管理的组织结构、诊断控制系统、互动网络和集体责任进行了分析，并论证了以建设信息化网络强化诊断控制系统功能，是当下人民银行强化采购人责任体系的路径，建议搭建“1+3”采购信息系统，以提升采购人责任体系效能。

关键词：人民银行；采购人；主体责任；组织设计杠杆

2018年11月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《深化政府采购制度改革方案》，方案指出深化采购制度改革要坚持“两个强化四个机制”，其中一个“强化”就是“强化采购人主体责任”。在此改革思路下，人民银行完善采购人主体责任体系、提升采购人责任体系能效，对基层行会计财务工作提质增效有着重要意义。

一、运用组织设计杠杆强化责任体系的原理

罗伯特·西蒙斯（Robert Simons）在《组织设计杠杆：管理者如何利用责任体系增进绩效和奉献精神》（Levers Of Organization Design：How Managers Use Accountability Systems）一书中阐述了组织设计的四个杠杆，认为通过调节平衡组织设计杠杆可以提升责任体系效能。这四个杠杆分别为：组织结构、诊断控制系统、互动网络、集体责任。

组织结构，是组织的全体成员为实现组织目标，在管理工作中进行分工协作，在职务范围、责任、权力方面所形成的结构体系，是管理责任体系的基础框架。诊断控制系统，即利用评价和激励系统去管理责任制。诊断控制系统是对充分放权的例外管理，即管理层确定目标并下达预算指标，聚焦关注核心成功因素（KSF），而执行层有权采取自己认为合适的方式达成关键绩效指标并对结果负责。这是管理层承担决策责任、执行层落实执行责任的具体指标体现。互动网络，即促进人际互动和信息流动的机制，用于追踪战略目标的改变并触发新的学习活动以对不断变化的环境做出适应性调整。集体责任，即保证适当的人在适当的职位，集体责任通过理念认同和技术支援来实现对个人岗位责任的支持，强调构建组织共同信念和行为规范、组织认同度等。

以上四个组织设计杠杆，组织结构和诊断控制系统为刚性杠杆，互动网络和集体责任为软性杠杆。刚性杠杆带有制度规范性，强调权责划分；而软性杠杆具有灵活人性化特点，强调共享共担。刚性杠杆和软性杠杆存在互补的关系。

以责任主体的微观视角来看，罗伯特·西蒙斯认为组织结构和集体责任可以给予责任主体权利和支持，形成人、资、物等组织资源的供给，而诊断控制系统和互动网络引致了责任主体的责任和压力，形成组织资源的需求。责任体系要充分发挥效能就应该实现组织资源供给和需求的平衡。通过动态调整刚性杠杆和软性杠杆，可以实现组织资源供给和需求的平衡。

图1  罗伯特·西蒙斯的组织设计杠杆相互关系示意图

二、目前基层行采购管理的组织设计存在的问题

1.基层行采购“矩阵式”组织结构“上宽下窄”

目前，人民银行整个采购呈现出复杂的矩阵型组织结构。纵向上，分级授权至各层级机构，实现垂直四级授权；横向上，各层级机构通过集中采购管理委员会、集中采购办公室、会计财务部门统筹协调各职能部门，实现环状管理机制。但是这个矩阵式组织结构却表现总行采购组织结构严密、基层行采购组织结构简单的“上宽下窄”的特点，具体说来，一是基层行分散采购、零星采购授权较为凌乱、不统一；二是基层行特别是县支行人员少客观条件导致采购岗位设置难以细化匹配。

在纵向的分级授权上，人民银行采购按照集中采购目录和限额标准分为集中采购和分散采购，分散采购权力完全下放至各层级分支机构，集中采购则实行“统一管理、分级授权”的管理原则。从2015年开始，人民银行采购参照国务院定期发布的政府集中采购目录及限额标准确定集中采购范围，以集中采购、分散采购和零星采购的形式进行分级授权。其中集中采购和分散采购纳入政府采购，应遵循政府采购程序及相关法律法规要求；而零星采购不纳入政府采购范围，可由各分支机构自行组织实施。目前人民银行集中采购授权统一，但是分散采购和零星采购的授权各地区不尽相同。

在横向的岗位分工上，各级分支机构采购决策层以委员会制形式组织；管理层常设会计财务部门；监督层主要为内审纪检部门；执行层则有集中采购中心（事业部制）、采购项目小组（项目制）等组织形式，下面根据人员情况设置采购组织、采购评审、合同履约等岗位。一些基层行，特别是县支行，由于人员数量少，往往难以匹配这些细化的岗位，基层行的项目小组或项目经理制临时性强，难以适应采购专业化要求。

2.基层行采购诊断控制系统成为“最短板”

目前，人民银行为实现对采购岗位的激励制定了很多管理办法，例如采购评审人员管理办法等，但是对大部分的采购岗位和相关部门缺少完善的采购绩效评价，致使诊断控制系统成为采购4个组织设计杠杆中的最短板，直接限制采购人主体责任的管控效能。这主要原因还在于人民银行采购诊断控制系统的关键成功因素不明确，这也是很多非营利性组织的通病。不同于企业的以财务指标为核心绩效指标，人民银行等非营利性组织可以量化的绩效考评相关财务指标非常有限，导致有限的关键绩效指标难以支撑复杂的组织结构和岗位设置。罗伯特·西蒙斯提出对以非营利性组织，应在财务指标基础上综合定性的绩效考核指标，形成关键成功因素，匹配组织结构的管理宽度，以激励组织成员。目前，人民银行采购的绩效评价有的强调“过程”导向强调“公平、公开、公正”，有的强调“结果”导向强调“物有所值”等等，关键成功因素无法明确。最终导致绩效考评的缺位，责任落实无法与权利赋予向匹配，影响主体责任整体的管控效能。

3.基层行采购的“轮型”互动网络中沟通渠道不足

从沟通模式上看，人民银行采购工作中负责协调沟通的部门为集中采购委员会办公室，沟通协调工作主要为内部沟通和外部沟通。内部协调沟通对象，主要为采购人内部与采购相关的部门机构，包括集中采购管理委员会、采购主办（或实施）部门、采购需求部门以及采购监督部门。外部协调沟通对象，主要为社会上其他单位或个人、外部审计监督机构等。信息沟通网络形成以常设在会计财务部门的采购办公室为中心的“轮型”沟通以匹配当前采购组织结构。“轮型”沟通网络集中化程度高，组织性较好，信息传递和解决问题的速度较快，组织控制比较严格。但是组织成员之间的横向沟通不足，横向协调效率难以掌控，同时信息中心的信息管理和决策能力要求较高。会计财务部门作为人民银行采购互动网络的信息枢纽，需要具备传递上下级信息、沟通平级信息、接收并组织学习外部法律政策变化、为决策层提供基础数据库等信息功能，这往往需要借助信息化手段来实现。

从技术手段上看，目前人民银行采购主要通过会计综合系统（AIIS）中的集中采购管理模块实现沟通的信息化处理，但目前功能仍不能满足庞大的采购业务信息沟通和处理需求。一是该系统虽然设置了集采需求经办人、集采批量信息接收人、集采经办人、集采实施采购执行人、集采预算编制人、集采总行系统管理员等用户角色，但不能对采购单位的横向沟通进行覆盖，导致大多数采购横向正式沟通不足，留下横向部门之间、采购内外部非正式沟通越位的风险隐患。二是由于该系统在内部业务网运行，与外部互联网的沟通不足，导致采购互动网络对外部法律环境、市场信息和供应商反馈的反应较为迟缓。三是该系统目前主要是对采购正式信息沟通的支撑，由于“轮型”信息沟通网络在横向环形信息沟通中存在先天不足，导致系统从根本上不能对非正式沟通信息进行管理。

4.基层行采购双重领导下的集体责任被弱化。

组织往往通过领导力、价值认同和技术支持来强化集体责任。人民银行目前的采购矩阵式组织结构，决定了采购岗位的双重领导，一方面，基层行的采购都受本层级采购管理委员会和上级行的会计财务部门双重领导，两个领导的沟通枢纽均在会计财务部门，导致采购集体责任集中在会计财务部门，在一定程度上削弱了采购决策层的领导力；另一方面，采购的技术支持主要由会计财务部门提供，但是采购人才机制的缺位、信息系统的学习功能不强等等因素导致技术支持乏力。

三、强化基层行采购责任体系的调整路径及建议

1.强化基层行采购责任体系的调整路径

通过前面分析，基层行当前的组织设计杠杆从整体上看，组织结构和集体责任较强，诊断控制系统和互动网络相对较弱，诊断控制系统和互动网络对组织结构的支撑力不足，导致总体上的采购组织资源供给大于组织资源需求。如此，虽然人民银行采购业务量不断增长、采购需求满足度不断提升，但是采购制度执行和主体责任落实往往不到位。

要解决采购组织资源供给大于组织资源需求的现状，主要是强化诊断控制系统和互动网络来激发组织资源需求，具体实践中有两个路径。平衡路径1:以完善诊断控制系统引领信息化网络发展，需要组织自行搭建制度规则，然后配套开发信息化管理系统。平衡路径2：以建设信息化网络强化诊断控制系统功能，这可以通过直接移植外部成熟信息化管理系统，从而引导组织架构制度体系，比如一些企业购置ERP系统后，直接按照ERP系统设置角色和岗位、实现工作流程协作等等。人民银行系统自身的财务、预算和采购组织架构的特殊性，决定了没有成熟的采购信息化管理系统可以直接引进，因此人民银行应采用平衡路径2，先建立健全诊断控制系统，然后，以此规则为基础搭建信息化管理网络，实现组织资源供需的动态平衡。

图2  人民银行采购组织设计杠杆调整图

2.建议

通过对人民银行采购组织结构和信息沟通模式的分析，可以发现，人民银行采购需要分工明细、匹配流程、内外联合、传递高校的信息系统以实现采购组织的高效互动，因此建议搭建“1+3”采购信息系统，“1”指AIIS采购管理系统，“3”分别指采购采购办公平台、电子商务平台和采购学习平台。采购办公系统负责采购信息的内部正式沟通，采购电子商务平台负责内外部信息沟通，采购学习平台负责采购信息的非正式沟通，三个平台由采购管理系统集中管理，采购管理系统负责管控和决策。AIIS采购管理系统主要面向管理层，辅助会计财务部门进行采购管理以及实现会计财务部门的上下级垂直管理；采购办公平台面向决策层和执行层，主要协调横向层级机构中的多部门采购流程推进；电子商务平台，覆盖采购供需两端，沟通内外部信息，为AIIS采购管理系统进行供应商库管理提供实时、有效的数据采集来源；采购学习平台，覆盖采购所有岗位，为采购信息的非正式沟通提供渠道，同时实现多地区、多岗位、多机构的信息共享，最大程度地提升采购组织的应变和学习能力。

参考文献：

[1]罗伯特•西蒙斯(著)，吴雯芳（译）.组织设计杠杆[M].商务印书馆，2010