基金项目：华侨大学研究生科研创新基金资助项目，编号：18013031005
城乡居民养老保险制度良性运行中的地方政府财政责任
——以河南省为例
齐梦真（华侨大学政治与公共管理学院  福建泉州  362021）
摘 要：社会养老保险需要各级财政的投入。本文从政府财政责任的角度分析河南省城乡居民养老保险的现状。与城镇职工对比及测算表明，虽然河南省地方财政在一定程度上承担着城乡居民的养老保障，但是对参加城乡居民养老保险的补贴比例相对较低，政府所承担的财政责任十分有限。为了进一步提高河南省城乡居民养老保险制度的良性运行，保障城乡居民生活水平提高，地方财政需要加大对城乡居民养老保险的补贴力度。
关键词：城乡居民；河南省养老保险制度；政府财政责任

一、河南省城乡居民养老保险情况
社会养老保险对于维护社会安全和稳定起着重要的作用。根据国务院于2014年2月21日印发的《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发[2014]8号）规定[1]，政府须承担社会养老保险的部分责任，同时中央和各级政府对社会养老保险也必须投入一定的财政支持[2、3]。河南省作为我国人口大省，其城乡居民参加基本养老保险情况如何？其地方政府对此承担着怎样的财政责任？
1.河南省城乡居民养老保险政策发展历程
河南省是我国人口大省。截至2016年年底，在常住人口中65岁及以上老人已达到942万人，老年系数为9.9%，老年抚养系数为14.4%。截至2017年年底，常住人口中65岁及以上老人增加了32万人，达到974万人，老年系数增长到10.2%，老年抚养系数也增加了0.5%，为14.9%。人口结构的变化每一年都在变化，河南省人口老龄化趋势的问题开始显现，与之相关的河南省社会养老保险制度在不断的调整。
2011年河南省颁布了《关于开展城乡居民社会养老保险试点工作的实施意见》。该意见规定，人均养老金不低于60元，该养老金构成是中央财政每人每月55元补贴和县（市、区）5元补助。政府对困难人群给予特殊照顾，帮其缴纳最低标准的参保费用。2014年11月又颁布了《河南省人民政府关于建立城乡居民基本养老保险制度的实施意见》。该意见考虑到不同的参保者需求。缴费档次由之前十档增加到十六个档次，不同档次的补贴标准不同，分别为选择100至400元的缴费居民给予每人每月不低于30元的补助，对选择500元及以上的居民，对其补贴标准为每人每月不低于60元。四个月后，河南省出台了《关于提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》，河南省城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至78元。增加的18元由中央和地方财政承担，其中中央补贴15元，地方财政补助3元。2017年3月24日，河南省出台了《关于提高城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准的通知》，规定从2017年1月1日起提高基础养老金最低标准至每人每月80元。相比之前提高的2元，由省、省辖市财政提供。2018年2月28日，城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准再次提高，每人每月最低标准为98元，相比上次增加了18元。
从2011年起至2018年，河南省调整城乡居民基础养老金最低标准共4次。第一次是2011年上调了5元，最低标准为每人每月60元。第二次是2015年提高了3元，最低基础养老金变为78元。第三次调整是2017年增加了2元，由先前的78元增加到了80元。第四次2018年最低基础养老金调整至98元。
2.河南省城乡居民养老保险收支情况
河南省在2011年开始实行城乡居民养老保险，当年全省参保率达到百分之九十以上，到2016年，全省参保率高达98.7%，参保人数不断上升。本文汇总了2012年至2016年河南省的城乡居民养老保险基金收支情况。2012年河南省城乡居民养老保险基金收入为131.93亿元，2013年为147.66亿元，2014年是153.98亿元，2015年收入为208.98亿元，到2016年，稍微降级了一些，城乡居民养老保险基金收入为200.10亿元。从2012年到2016年期间，2015年增幅相对较大，比前一年增加了55亿元，其原因可能是在2015年时，河南省城乡居民最低基础养老金提升至78元/每人每月，同时参保人数也在上升。参保人数的上升也会带来养老保险基金支出的上升。2012年的基金支出金额为82.14亿元，2013年的为96.09亿元，2014年的微99.96亿元，2015年的为154.17亿元，同样，在2016年时出现了下降的趋势，2016年的支出金额为144.60亿元。在城乡居民养老保险基金的收入和支出上面，都显示了在2016年出现了不同程度的下浮，但是，实际领取到这一待遇的人数却没有出现下降，一直在上升的阶段。在2012年时，领取人数为1140.00万人，2013年增长了54万人，2014年比2013年增长了59.83万人，2015年比前一年增加了51.36万人，2016年也是增加的状态，2016年领取待遇的人数达到了1343.80万人。养老保险基金结余也呈现上升的趋势。基金结余从2012年的139.53亿元增加到2016年的350.7亿元，且保持稳定的速度在增长。
实际领取养老保险待遇人数也在增加。这一趋势也反映了河南省参保率的提升。值得一提的是，领取养老保险的人数增加的同时，人均领取养老金并没有降低，在大体上也是增长的状态。从2012年至2016年增加了355.52元，增长率达到了49%以上。
二、国家财政对参保城乡居民补贴及测算
1.国家财政对参保城乡居民补贴项目及其比例
我国经济向好发展，国家财力也明显增长。国务院于2014年2月26日发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发[2014]8号），该意见关于城乡居民养老保险补助方面中规定，中央财政对参保的城乡居民补贴标准为每人每月70元的基础养老金，对东部地区的补助比例为50%，对中西部地区补贴100%[1]。
2016年时，河南省有16个缴费档次，但是，对应的缴费补贴档次只有两个。分别是100至400元为一个档次进行补贴，500元及以上为第二个档次进行相应补贴，对于选择第一个缴费档次的补贴金额为每人每月30元，选择第二个的补贴金额为每人每月60元。居民可选缴费补贴的档次只有两个，这只是执行了国家要求的两个最低缴费补贴档次。而且100元和500元的缴费标准相差较大，居民对参加500元及以上的缴费档次的激励较低。河南省信息系统抽样调查显示，河南省超过90%的参保居民选择100元的最低缴费档次，选择500元以上缴费档次的比例不足5%[4]。
最高档次的补贴标准为每人每月60元，同一时期且同为中部地区的内蒙古的补贴标准为每人每月75元，山西省补贴为80元，江西省的补贴为95元，吉林省达到170元，高出河南省110元。与西部地区相比，9个省份都高于60元这一补助，有些省份比河南两倍还多。由此可见，城乡居民基本养老保险的稳定发展还有较大的发展空间。
2.国家财政对参保城乡居民基础养老金补贴数额的测算
按照城乡居民社会养老保险相关政策，2016年中央财政对参加城乡居民的基础养老金补贴标准为每人每月70元，其中对中西部地区补贴为每人每月70元。河南省属于我国中部地区，中央一级财政对河南省参保城乡居民的补贴数额=河南省60岁及以上的城乡人口数*70元*12月[2]。
河南省地方一级财政对参保城乡居民的补贴数额=河南省16-59岁城乡人口数*30元+60岁及以上城乡人口数*8元*12月（2016年河南省地方政府对60岁及以上城乡居民每人每月补贴8元）。本文以河南省2016年参加城乡居民养老保险的基本数据为例，分别测算中央财政、河南省地方财政对本省参加城乡居民养老保险的基础养老金的补贴力度。根据河南省统计年鉴显示，2016年年末河南省总人口为10788万人，城乡居民60岁及以上人口1343.8万人，16-59岁人口3549.94万人。
表1  2016年河南省参保城乡居民财政补贴的测算情况
地区 年末总人口/万人 年末城乡居民60岁及以上人口/万人 年末城乡居民16-59岁人口/万人 中央财政补贴/亿元 地方财政补贴/亿元 地方财政收入
/亿元 地方财政补贴占地方财政收入比例/%
河南 10788 1343.8 3549.94 112.88 23.55 4706.96 0.50
资料来源：2017年《河南省统计年鉴》
表1为测算结果，我们得出，2016年中央一级财政对河南省城乡居民的基础养老金补助数额为112.88亿元，河南省一级财政补贴数额为23.55亿元，当年河南省财政总收入为4706.96亿元，地方财政补贴占地方财政总收入的比例为0.50%，所占比例较低。
3.河南省城乡居民养老保险与城镇职工养老保险比较
表2为河南省城乡居民养老保险的情况与城镇职工养老保险情况对比。我们可以看到，河南省2012年的城镇职工养老支出为612.00亿元，2016年城镇职工养老基金支出比2012年增加了480.2亿元，且每一年都是稳中有升。基金支出占生产总值比也持续上升，2012年的比例为2.05%，2016年时提高到了2.70%。
与之相对应的城乡居民养老保险基金支出占比从2012年的0.28%增长到2016年的0.36%，在2016年出现小幅下降。虽然整体来看是逐渐升高的趋势，但与城镇职工养老保险支出占比对比的话，2012年两者差距为1.77%，但是到了2016年差距扩大到2.34%。
表2  河南省城乡居民与城镇职工养老保险对比
年份 河南省城乡居民养老保险基金支出/亿元 河南省城镇职工养老金基金支出/亿元 河南省生产总值/亿元 河南省城乡居民养老保险基金支出占生产总值比例/% 河南省城镇职工养老保险基金支出占生产总值比例/%
2012 82.14 612.00 29797.13 0.28 2.05
2013 96.09 711.50 32423.55 0.30 2.19
2014 99.96 830.70 35198.65 0.28 2.36
2015 154.17 961.00 37278.20 0.41 2.58
2016 144.60 1092.20 40471.79 0.36 2.70
资料来源：《中国劳动统计年鉴2013-2017》、《河南省统计年鉴2013-2017》
值得注意的是，参加城乡居民基本养老保险的人数比参加城镇职工基本养老保险的人数多的多。以2016年为例，2016年年末，参加前者的人数为4893.74万人，参加后者的人数为1749.98万人，前者人数比后者人数的两倍还多。然而，后者的养老保险的支出比前者高出七倍多（城乡居民养老保险基金支出为144.6亿元，城镇职工养老保险基金支出为1092.2亿元）。
河南省城乡居民养老保险制度虽然在不断调整，但是也有一些问题。比如缴费补贴档次较少、最高档次的补贴标准与同水平省份相比较低、地方财政补贴占地方财政总收入的比例较低、与城镇职工相比差距较大。城乡居民养老保险制度起步较晚，在制度和实践方面可能还不够完善，政府需要进一步提高城乡居民养老保险的标准和水平。
三、进一步完善河南省参保城乡居民的政府补贴责任
1.完善缴费档次和补贴标准
根据河南省2018年出台的《关于建立健全多缴多得激励机制完善城乡居民基本养老保险制度的意见》中规定，自2018年1月1日起，全省城乡居民基本养老保险最低缴费档次调整为每人每年200元，调整后，我省城乡居民基本养老保险每人每年的缴费档次增加到15个[5]。每个缴费档次对应的补贴标准不同，缴费档次越高，其补贴越高，最低缴费档次为200元，最高档次为5000元，这就可以激励城乡居民尽量选择较高档次的缴费档次，不过这一行为属于城乡居民自愿行为。鼓励居民多多选择较高档次缴费。对于缴费困难群体给予特别照顾，由县（市、区）政府为其代缴最低档次标准的养老保险费。
2018年，中央对于城乡居民养老保险的补助标准提高到每人每月88元，对中西部地区补贴100%，河南省财政对城乡居民60岁及以上参保居民补助为每人每月10元。本文仍以2016年河南省人口数以及地方财政收入作为基础数据，根据河南省信息系统抽样调查显示，河南省超过90%的参保居民选择最低缴费档次，本文以90%的16-59岁城乡居民人口数选择200元缴费标准，10%的16-59岁城乡居民人口数选择500元缴费标准进行测算，中央一级财政对河南省参保城乡居民的补贴数额=河南省60岁及以上的城乡人口数*88元*12月，河南省地方一级财政对参保城乡居民的补贴数额=河南省16-59岁城乡人口数*90%*30元+河南省16-59岁城乡人口数*10%*60元+60岁及以上城乡人口数*10元*12月。
经计算，中央财政对河南省城乡居民基础养老金补助数额从每人每月70元标准的112.88亿元补贴上升到每人每月88元标准的141.91亿元补贴，增长幅度为25.72%；河南省财政对城乡居民基础养老金补贴数额从之前的23.55亿元上升到27.84亿元，增长幅度为18.22%；地方财政补贴占地方财政收入的比例从0.50%上升到了0.59%。虽然占比增长了0.09%，但是这一比例与城镇职工占比以及其他中西部省份相比依然较低，河南省财政对城乡居民养老保险补贴还有提升空间。
2.“精准”养老保险
根据2018年出台的《关于建立健全多缴多得激励机制完善城乡居民基本养老保险制度的意见》[5]，河南省基础养老金补贴不同档次给予的补贴不同，相比较之前更能激励居民选择高缴费档次，但是相对于别的高标准的省份还是有一定的差距。2020年要实现全面脱贫，贫困群体所承担的养老风险更大，对于贫困群体应加大扶持力度。除此之外，养老保险的完善也应精准，可以进一步筛查无力参保人群，做到“应保尽保”。
3.转变居民养老观念
城乡居民养老保险的主要参与对象为农村居民和城镇内无工作居民。他们受到自身对养老保险的认知影响，更倾向于把有限的收入投入到其他方面，比如教育、医疗等。经调查显示，尤其是45岁以下年龄段的城乡居民，对参保缴费以抵抗老年风险的意识更为薄弱，大多认为养老问题对他们而言仍较为长远，无须过分忧心[6]。因此，应通过更为丰富、灵活的宣传教育手段，针对不同群体采取不同的宣传策略，从而使城乡居民改变先前的养老观念，树立“早投保、多缴费”的意识。

注释：
[1]国务院.国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见.[2014-02-26].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-02/26/content_8656.htm
[2]汤兆云.农村居民养老保险制度良性运行中的政府财政责任[J].西北人口，2015.36(06):75-80
[3]李冬妍.“新农保”制度:现状评析与政策建议[J].南京大学学报（哲学.人文科学.社会科学版），2011.48(01):30-39
[4]王敏.河南城乡居民基本养老保险财政补贴政策的问题与对策[J].中国财政，2017(21):48-50
[5]河南省人力资源和社会保障厅、河南省财政厅.河南省人力资源和社会保障厅河南省财政厅关于建立健全多缴多得激励机制完善城乡居民基本养老保险制度的意见.[2018-03-12].http://rbj.jiyuan.gov.cn/rbj_zcfg/rbj_zcwj/201803/t20180312_364034.html
[6]凌文豪.城乡居民社会养老保险缴费档次问题研究——基于河南省的调研[J].平顶山学院学报，2017.32(06):18-23
参考文献：
[1]汪柱旺.农村养老保险:供给主体与制度创新[J].当代财经，2006(10):37-40
[2]邓大松、薛惠元.新农保财政补助数额的测算与分析——基于2008年的数据[J].江西财经大学学报
作者简介：
齐梦真（1995--）女，汉族，华侨大学政治与公共管理学院，硕士研究生，研究方向为地方政府行为。

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