潘越娟（太原科技大学  山西太原  030024）

摘 要：保护公民基本权利日益成为我国应急法律体系的主题之一。此次疫情中，人民政府采取的防控措施具有法律依据，合法有效；尽管如此，这些措施却会限制公民某些基本权利。面对新型冠状病毒肺炎这样的突发事件，我国现有的法律规定并未对不可克减之权利予以明确规定，呈现出对公民权利保护不足、缺乏财产补偿规定的特征，因此应当加强对公民权利保护、完善对公民财产补偿规定，同时加快《紧急状态法》出台，以此保障社会非常时期下的公民基本权利。

关键词：疫情；权利；保障；防控

自2020年春节突然爆发新型冠状病毒肺炎以来，各地政府为防止疫情进一步扩大，纷纷出台多项措施，其中交通管制、人员隔离是最为常见且有效的防控方式，这些措施是否合法，以及有何依据，值得探讨。同时，民众为响应政府采取的疫情防控措施，大多愿意舍弃自身部分权利。由此可见，在突发事件中，政府为快捷有效地进行治理，采取的措施必然会导致自身权力扩大而使公民权利受到限制，体现了权利限制思维。但应注意某些权利不可克减，我国签署《公民权利和政治权利国家公约》不仅规定在社会非常时期下可以限制公民基本权利，同时明确划分出不可克减的公民权利。此次突发事件，为完善我国应急法律体系提供了宝贵的实践经验。

一、疫情防控中政府典型治理措施的法律依据

1.交通管制的法律依据

《突发事件应对法》第三条对什么是突发事件进行了界定，是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件”，新型冠状病毒肺炎疫情对人民的生命安全构成重大威胁，是典型的公共卫生事件。而根据卫键委发布的公告可知新型冠状病毒肺炎属于乙类传染病，因此亦适用《传染病防治法》有关规定。新型冠状病毒具有传染性，为切断传播途径，防止疫情快速蔓延，各地区相应采取了交通管制等预防措施。

2.人员隔离的法律依据

传染病隔离是指将处于传染病期的传染病人、疑似病人安置在指定的地点，暂时避免其与周围人群接触，便于对其进行治疗、护理以及一种应急处置措施。隔离是为了最大限度地缩小传染范围，减少传染病传播的机会，属于一种医疗防控措施。《传染病防治法》第三十九条属于对甲类传染病可采取的措施，而卫键委将新型冠状病毒肺炎归入法定传染病中的乙类传染病，且由于新型冠状病毒肺炎具有传染性强、传播速度快等特点，因此有必要对其采取甲类传染病的预防、控制措施，因此可以适用此条规定。

与此同时，《传染病防治法》第三十九条对拒绝隔离或隔离期未满擅自脱离治疗的人员规定了相关法律责任^[1]。

二、疫情防控措施对公民基本权利的影响

1.公民基本权利受到限制

2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”写入我国宪法，目前新型冠状病毒肺炎已进入关键时期，全国应对突发卫生事件的特殊时期，在该阶段下侧重保障人民群众的生命健康安全。

新型冠状病毒作为乙类传染病，群众在感染之初并不能凭借外在特征作出确诊，因此为进行彻底排查，疾病预防控制机构、医疗机构有必要对可能感染新型冠状病毒肺炎的人通过隔离措施予以排除。同时，根据《传染病防治法》第三十九条规定，医疗机构可以对确诊患者、疑似患者和密切接触者采取隔离措施，隔离措施必然会影响公民的人身自由。但新型冠状病毒具有感染性，可以通过飞沫传播病毒，若放任上述三类人员自由活动，会造成更大范围的人员感染，不利于维护社会公共利益。这些措施限制了公民某些基本权利，但均有法律依据，具有合法性，公民出于更好维护社会公益和公共秩序的目的，具有容忍的义务。

2.公民重要权利不可克减

疫情爆发以来，在人民群众的积极配合下，各级人民政府采取的措施取得一定的成效。尽管有法律依据，但不可否认这些措施限制了公民某些权利，政府权力相应扩张，为防止其超出合理的扩大范围，须严格遵循公民重要权利“不可克减”原则。

不可克减原则指无论国家处于任何情况，缔约国都不得减损或损害人权条约所规定的某些特定权利。目前国际上三个综合性人权条约即《公民权利和政治权利国家公约》、《保护人权和基本自由的欧洲公约》和《美洲人权条约》对此项原则作出规定。尽管上述文件对不可克减的权利数量和内容规定不同，但均对某些重要权利不可克减作出强调，反映出确定不可克减权利对保护在紧急状态下的公民权利的至关重要性。根据该项原则，无论国家处于何种状态，对于公民的某些权利绝不能克减，这一原则清晰划定了政府对公民权利限制的范围，由此对政府权力扩张作出防范，保障公民权利不受侵犯。

三、疫情防控措施呈现的法律不足之处

1.对公民权利保护不足

社会突发公共卫生事件之后，为合法、及时、有效地处置突发情况，结束社会非常状态，我国各级人民政府纷纷依据现有的法律制度出台治理举措。在此状况下，人民政府在有效应对突发事件的同时也需要保护公民权利，但二者之中必有侧重，为维护社会公共秩序、保护大多数公民的权益以及保障公民个人的生命健康权，在对公民权利作出最低保障的基础上必然会克减公民某些权利。在《传染病防治法》《突发事件应对法》等多部法律中规定，社会非常时期公民需承担一定义务，但在法律规定中对公民权利的保护部分却规定甚少。

2.对公民财产补偿不足

根据《突发事件应对法》第十二条，为应对突发事件，有关人民政府及其部门可以对单位和个人的财产予以征用，若财产被征用或征用后毁损、灭失无法返还的，应当给予补偿。同时，《传染病防治法》第四十六条规定，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。由此可知，政府在突发事件中，可以征用公民某些财产，且在无法返还原来财产的情况下，应对公民作出补偿，但不难看出法条对公民财产予以补偿的规定很是粗陋。

四、健全对公民基本权利保护的法律规定

1.加强对公民权利保护

人民政府在保障多数公民权利和维护社会公共利益的前提下，尽可能缩小对公民个人权利造成的损害，最大限度保护公民的基本权利，在法律规定中坚持遵循比例原则。

与此同时，我国于1998年10月5日签署《公民权利和政治权利国家公约》，该《公约》中明确规定禁止歧视、生命权、禁止奴隶制等八项不可克减的权利。尽管国内日益保障公民权益，但此次突发事件中适用的多部法律，却并未像国际人权公约一样明确列出不可克减的公民权利，因此，此次疫情后，应当在我国应急体系下的法律法规中对不可克减的公民权利予以详细规定。但我国国情复杂，在明确规定不可克减权利时应结合我国现行《宪法》和其他相关突发事件的法律法规，而对于《公约》中规定的八项不可克减之权利应当是突发事件下公民权利克减的底限，通过此种列举式规定防止过度限制公民权利，进而充分保护公民权益。

2.完善对公民财产补偿规定

第一，对需进行国家补偿的缘由予以明确。其一、因国家征用、征收行为遭受损失。突发事件下，国家现有资源有限，为加紧应对危机以恢复社会正常秩序，必要时需对公民个人财产进行征收、征用。征收是国家从被征收公民手中取得所有权，征用仅拥有使用权。在危机处置结束之后，国家应予以退还被征用财产，否则需对公民进行补偿。其二、因公共利益需要遭受损失。当社会处于非常时态时，国家为保障大多数公民利益，公民个人私益必然会让位于社会公益。在社会公共利益受到胁迫时，在“权利位阶”理论指导下往往会牺牲个人利益，公民为此受到的损害不应由公民个人承担，而应由国家对其进行适当补偿。其三、国家其他合法行为对公民造成的损失。

第二，对国家补偿方式、补偿程序予以明确。突发事件下国家补偿方式可以包括以下几种：对在突发事件下被予以征用的财产可以返还原物的应当将原物返还；若财产在使用期间不慎损坏或丢失，则应对公民给予一定的金钱或其他财产性权益补偿；此外，公民财产在征用期间被使用所导致的一定程度的磨损，应支付相应报酬。在突发事件结束之后，若无法返还公民财产需对公民进行补偿时，补偿程序应与一般补偿程序相区别开来。在被征用期间，公民财产为社会公益作出巨大贡献，因此在突发事件结束之后，应设立特别部门专门处理补偿事项，且另作补偿标准，扩大补偿数额。

3.加快《紧急状态法》的出台

虽然《紧急状态法》早已经列入十届全国人大常委会立法规划和国务院2004年立法计划中，但直至现在并未出台，而是于2007年颁布《突发事件应对法》，且辅之以多部专门性法规，如《地震应急法》、《防洪法》、《传染病防治法》、《消防法》等。

从性质属性上看，《突发事件应对法》属于行政类法律规范，对在突发事件下的行政机关与公民、法人和其他组织间的权力义务关系进行调整，而《紧急状态法》则明确紧急状态的决定、宣布、实施、终结、等程序以及各阶段下的权利义务分配，两部法律性质完全不同。与此同时，《突发事件应对法》第六十九条对在本法难以调整时该如何适用法律进行了规定，发生特别重大突发事件，本法和其他法律法规难以消除而又需要进入紧急状态的，由全国人民代表大会常务委员会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定^[2]。说明当面对特别重大的突发事件而《突发事件应对法》难以对其进行调整时，就需要《紧急状态法》介入，以恢复社会正常秩序。

由此可知，制定《紧急状态法》是我国未来的必然之举。在《紧急状态法》中，应明确规定紧急事件的管理部门，我国于2018年3月设立应急管理部门，用以指导各地区各部门应对突发事件，规定有关组织和人员对突发事件进行处理的相应程序以及必要的措施。同时，为保障公民私权利限制的规定不被滥用，应当对其规定一定的惩戒方式。

注释：

[1]《中华人民共和国传染病防治法》第39条规定：“……拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施……”。

[2]中华人民共和国突发事件应对法.人民日报，2007年11月1日