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彭志刚 突发公共卫生事件下的政府治理创新
新丝路杂志(下旬刊)官方网站   2020-09-03 07:10:17 作者:新丝路杂志社 来源: 文字大小:[][][]

基金项目:2019年度衡阳市委党校(行政学院)系统社科课题《风险社会视域下的政府治理创新》,项目编号:2019Q003
突发公共卫生事件下的政府治理创新
——以新冠肺炎疫情防控为例
彭志刚(中共衡阳市委党校,湖南衡阳  421008)
摘 要:风险社会视域下的突发事件应对能力是对国家治理体系和治理能力现代化的重要考验。自新冠疫情爆发以来,在党中央的坚强领导下,全国疫情防控工作取得重大阶段性胜利,但也面临公共危机意识缺乏、治理模式单一、综合协调能力差、法治不健全等现实困境。为弥补治理短板、挖掘社会潜能、提升治理效能、完善治理体系,需要培育公众危机意识、建立多元治理体系、构建多层次全方位防控机制、健全法律法规体系。
关键词:风险社会;新冠肺炎;公共卫生事件;危机管理;政府治理;疫情防控

一、新冠疫情的情况简介
2019年12月武汉爆发出一种未知病毒性肺炎,由于该病毒具有极强的人传人特性,在极短的时间里就迅速蔓延全国。12月29日我国迅速把相关病毒情况通报世界卫生组织(WHO)。2020年2月11日世界卫生组织将此病毒正式命名为“COVID-19”中文全称为“2019新型冠状病毒感染导致的肺炎”简称“新冠肺炎”。2020年1月31日,随着疫情确诊人数不断增加,世界卫生组织(WHO)总干事谭德塞把新冠肺炎列入“国际关注的突发公共卫生事件,即PHEIC”。到3月11日全球确诊病例达到119316例,世界卫生组织进一步宣布“新冠疫情为“全球大流行病”(Pandemic)”。截止2020年7月30日16:34凤凰网全球疫情数据显示,新冠肺炎已经蔓延除中国外215个国家和地区,累计确诊病例17058427,累计死亡663778,目前疫情还在蔓延更多国家,危害性极大,更多人失去生命,全球顿时陷入严重的公共卫生危机之中。如何应对这个突发危机成为各级政府需要应对的问题。
二、政府应对突发公共卫生事件面临的现实困境
目前中国的已经得到全面控制,这充分显示出中国的制度优势和中国共产党的坚强领导,为全球抗击疫情树立信心和榜样。在值得骄傲和自豪的同时,也现存一些需要我们正视的问题。
1.公共危机意识缺乏、危机预警机制失灵
社会公众面对突入起来的未知病毒缺乏危机安全意识,虽然我们经历过2003年的SASA事件。17年过去了,应该来说社会公众对此类病毒的危害性有一定的了解,会做一定的防御措施,有一定的危机预防意识,但还是存在一些需要改进的地方。一是个人自我安全防护意识非常淡薄。在人群密集场所不注重戴口罩,咳嗽、打喷嚏、随意吐痰等生活陋习依然存在,极易造成大范围的交叉聚集性感染;二是政府公共危机意识应对需要加强。敏锐的危机洞察能力和危机预警意识是政府面对突发公共卫生事件的第一反应,并根据预判的情况采取相应等级的预防措施[1]。如果不迅速采取措施会给防控工作带来了很大的压力和严重损失。三是疫情预警机制没有及时发挥出作用。自2003年SARS之后,以“一案三制”为主的公共卫生应急管理体系虽然取得很多成效,但是这次也暴露出很多短板。这凸显出预警系统的重大缺陷和不足。
2.危机治理模式单一、治理效能较低
新冠肺炎疫情发生后,党中央高度重视,并开展一系列的紧急动员模式,全社会力量被广泛动员起来了,这充分体现出“集中力量办大事”的体制优势。但也存在一些问题。一是全能型政府观念根深蒂固。强政府弱社会的单一治理模式没有改革,政府与社会、企业、公众的传统治理关系没有变,还是治理与被治理的关系,社会多元共治的模式还没有形成。抗击疫情就成为了政府的“份内事、独角戏”,政府始终是抗击疫情的“中坚”力量,而其他的社会组织、企业、公众等都是配角,都是被动的参与治理,缺乏主动性,没有形成开放、包容的治理格局,无法有效发挥社会力量的专业优势[2]。随着风险社会的降临,面临的各种突发公共危机越来越多,情况越来越复杂,这种模式不利于及时有效应对未来的各种危机。
3.综合协调能力弱,联防联控效果差
在疫情防控过程中部分领导干部不作为、不敢为、乱作为的现象。一方面,把信息报送变成纸上谈兵式的表格防疫,各级部门制定各种表格,大同小异,材料汇报一个接一个,基层防疫人员为此花费大量的时间和精力来应付督察组的各种检查。二是脱离工作实际,作风漂浮,对基层情况缺乏了解,本职工作不称职,全局掌控能力差,出现卫计局长面对记者的提问“一问三不知”,严重影响政府形象和公信力。三是对中央文件把握不透,理解不深刻,群众工作不到位。不虚心倾听群众心声、为群众排忧解难,出现疫情防控流于形式、重点不突出、思路不清晰,问题处置不力等现象。一些地方“硬核”伤民,比如进出门要扫手机二维码,但是老年人没有智能手机,无法扫码就不能出门和坐车,甚至双方发生冲突,大打出手,经网络传播,产生极坏的消极影响。还有一家三口在家自己打麻将,防疫人员进门砸麻将机等情况出现,这些行为严重损害党员干部的形象,关键在于思想上没有跟上党中央的节凑,没有履行全心全意为人民服务的宗旨,没有真切实意为群众解决问题,没有从群众的角度思考问题,没有理解贯彻党的精神,形式主义官僚气息浓厚,严重影响防控大局。
4.公共卫生法规不健全,依法行政阻力大
依法行政意识是法律意识的一个方面,它是行政人员对于行政法律规范及现象的认识、理解和接受。反应在行政人员在行政立法、执法等环节上对法律的认知和自我法律约束意愿,以及为实现公共利益而拥有的责任感和使命感。拥有良好的依法行政意识能够有效的推动各项行政工作在法治轨道中迈进,依法行政意识不强则会阻碍依法治国的进程。一是部分干部的行政法制意识不强,为了不被追责,曲解和片面理解防控法律,开展所谓的硬核执法,一刀切的方式。这的暴露了基层管理者的法治思维和法治意识淡薄,缺少用法律方式解决基层难题的经验和意识,依法治国的任务任重而道远。二是目前对于公共卫生事件的法律法规还不健全,法律体系还有待加强,虽然有《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《公共安全法》等法律,这些法律中有些具体的法律条文过于笼统,操作性差,可量化、细化的较少,各责任主体权责不对等,所以就出现各种执法不严、执法无力,不到位的情况。比如在《突发事件应对法》中就规定,只有在宣布“全国进入紧急状态”时,才能采取超过该法律条文的措施,但是现实抗击疫情中,我们就有很多措施超出了该法[3]。
三、政府治理创新的路径
1.培育公共危机意识,完善公共危机预警机制
(1)培育公共风险文化,提升公众风险意识
加强公共卫生预防的教育培训规划,这次突发公共卫生事件给社会带来巨大的冲击,远超2003年的SARS病毒,其危害性也更强,17年过去了公众对于突发公共卫生事件的防疫知识没有增加,因此要加强公共卫生知识的教育培训体系建设,根据不同人群特点构建起学校、社会、家庭、网络四位一体的教育架构,同时利用各种媒体力量大力宣传,营造良好的公共风险文化培育氛围,人人养成良好的公共卫生习惯,勤洗手、勤通风,不随地吐痰,打喷嚏、咳嗽用手纸捂住的生活习性,提升对公共卫生危机的警觉性。同时不吃野味,不捕捉野生动物,爱护自然环境,与动植物和谐相处,构建和谐社会。
(2)加强领导干部的风险教育,提升风险应对能力
全面提升领导干部防范化解重大风险的能力是习近平总书记在2019年2月省部级领导干部培训班上面的讲话,增强风险意识,防范“黑天鹅和灰犀牛事件”,提升风险应对能力。但这次疫情中,部分领导干部对于公共卫生事件的认识比较模糊,警觉性、敏锐性、危害性认识不足,造成贻误战机,因此要加强公共卫生方面的风险教育培训工作。利用各级党校系统开设相应的专题培训课程,制定培训方案,邀请顶级专家授课,构建理论+实践+情景模拟等多样化培训体系。丰富危机培训内容,提升领导干部的风险识别、预警、处置等各方面的能力,以适应新时代所面临的各种风险挑战。
(3)完善疫情应急管理体系,构建综合立体的预警网络
疫情防控涉及到相应的技防、人防、物防等方面,同时需要进一步完善相应制度体系系,以适应新时代风险因对能力的需要。一是推进疾控机构改革,实现权责相匹配的机构运作体系,给予疾控中心更大的疫情自主权,从卫健委和地方政府体系中脱离出来,直属中央政府部门的垂直领导下,增加相应的人才、资金、技术等政策扶植,提升其应对突发公共卫生事件的能力。二是加强疫情应急预案修订工作,并定期进行预演,建立直报体系与专家团体相互沟通的信息交流平台,加强大数据、5G、可视化医疗、人工智能、云计算等信息技术在疾病诊断疫情防控中的应用,重点建设国际领先的P3、P4实验室和病毒研究机构,提升疫情研判诊断治疗能力。三是建立非政府组织信息沟通直报系统,坚持多元化信息沟通平台坚持,形成相互监督的信息沟通机制,打破长期以来的官方直报体系,避免官方因社会影响、经济因素、政治因素而导致的漏报、瞒报情况。

2.树立“开放治理”理念,构建以政府为主导的多元治理体系
(1)树立多元协商共治思维,形成政府主导多元协同的治理体系
全能型政府不利于推进国家治理体系和治理能力现代化,它所背负的担子太重,束缚了政府的手脚。从全能型的“无限”政府向“有限”政府转变,需要树立多元协商共治思维,以服务理念破除“本位”思想,重视其他社会主体的作用。党的十九届四中全会提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。为政府从“封闭治理”走向“开放治理”指明了方向。形成政府、社会组织、企业、公民多元治理体系,政府更多体现在掌舵的作用,保证正确的前进方向,稳定大局,建立起政府、社会组织、公众之间的信息沟通合作机制,促进三者之类紧密配合,提升社会治理能力的提升。
(2)营造多元共治生态,激发社会治理潜能
突发疫情给政府治理带来了巨大挑战,肩负的责任和压力异常艰巨。政府服务可能存在缺位情况,无法有效提供社会公共服务。此时,就要转变治理思路,缩减治理空间,积极营造多元共治生态,激发社会治理潜能,充分发挥市场机制的作用,鼓励社会力量参与国家治理,共同提升社会治理效能。比如初期湖北红十字会运作失灵,及时引入九州通医药集团物流有限公司来管理医疗配送[4],一下就提升了物资流通速度,更好的服务于疫情需要。非政府组织是政府治理最好的补充,需要加强引导和培育壮大,通过政策、人才、资金、税收等方面的优惠帮扶措施,提升非政府组织的综合实力和专业化水准,打造一批有实力、有潜力、公益性强的社会组织。如韩红基金会、蓝天救援队等等。
(3)培育公民社会、强化公众参与意识
培育公民社会,加强对社会公众的服务意识、志愿者精神、主人翁意识的培育,提倡公民个人积极参与到社会建设中来,为社会建设贡献自己的智慧和力量。加强与社会公众的沟通交流,在涉及民生领域的决策时多与普通公众互动,积极鼓励群众献言献策,充分收集群众建议,充分尊重群众的意见表达权,汇聚民心民意。让群众参与治理不再是遥不可及的奢望,由被动参与到主动参与转变,由不愿管到主动管的主人翁精神转变,激发社会参与热情,构建人人为我,我为人人的共建共治共享的群防群治新模式。这次武汉就出现很多自发的志愿者参与到防控当中来,有接送医务工作者下班的志愿者,也有组织物质联系旅馆为医务者提供食宿的各种志愿者,志愿者的加入,极大的缓解了疫情紧张局势,分担了政府的压力和负担。
3.统揽全局,建立多层次全方位联防联控机制
(1)树牢宗旨意识,坚守初心使命
风险社会的来临,给各级领导干部带来巨大的挑战,需要进一步加强党性教育,树牢宗旨意识,坚守初心使命,锤炼出一心为民,忠诚担当的党性品格,特别加强基层党组织建设。党的基层组织是贯彻落实党的路线方针政策的毛细血管,是全党的神经末梢。夯实党的基层组织,牢固树立四个意识,坚决拥护两个核心,坚持全心全意为人民服务的宗旨,发挥党组织的战斗堡垒作用。一方面认真学习党的政策法规,筑牢思想防线,建立“社区党组织+小区党支部+楼栋党小组+党员”的严密组织体系,落实党员负责制。另一方面,筑牢群防群控防线,充分发动人民群众的力量,推动党员干部下沉防控一线,驻村、驻企、驻点为群众排忧解难,把党的关怀和温暖送入群众家中,把党的政策和指导思想融入到实际工作中来,以身作则做好疫情防控工作。
(2)树立“全局观念”,统筹协调作战
在党中央国务院的领导下,建立中央、省、市、县、乡镇(街道)、社区(村)六级联防联控体系,树立全局观念,全国一盘棋,破解地方割据思维和各自为政的地方保护主义。各级防控相互衔接、优势互补、数据共享、政策互通,充分实现多层次、全方位的联防联控,提高各级联动、协作水平,实现资源优化配置。一方面,突出社区防控的作用,实施网格化管理、地毯式搜索,不落一户不漏一人,确保应收尽收,应治尽治,隔离无死角、管理无盲区,疫情追踪精准高效,有效的降低了疫情传播风险。另一方面,构建起数字防控体系,充分利用大数据、云计算、移动互联、5G、物联网、人工智能等技术在传染源追溯、病患救治、物资发放、交通保障、隔离管控等方面的综合应用。如健康码的广泛推广应用,数据更新及时、信息公开透明、接受社会监督、精准无误,做到无死角,全覆盖的防控体系。
(3)发挥制度优势,强化政社协同
面对突发疫情,充分发挥我国巨大的制度优势,集中力量办大事,整合各方资源,补齐防控短板,堵住漏洞,逐步形成依法防控、科学防控、联防联控、群防群控的防控格局,综合统筹点、线、面等各项防控任务,制定各项防控措施,并根据实际情况进行及时调整完善,坚持平战结合的原则,提高应对突发公共卫生事件的能力。同时,强化政社协同,释放治理活力,营造政策优厚、制度灵活、开放包容的治理氛围,以市场机制为契机,引进社会资本,鼓励社会组织、公司、公众提供社会公共服务产品,推进公共产品服务市场化改革,提升社资本专业化水平,形成政社互补、强强联合的多元化公共服务提供体系。
4.运用法治思维,强化公共卫生法治保障
(1)树立法治思维,坚守法治底线
坚持依法防控是取得战胜疫情的重要保证,虽然关键时刻、紧急情况下有特殊的政策和措施,但是一切行动的底线就是法治。2月6日习近平主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议强调:“全面提高依法防控依法治理能力,为疫情防控提供有力法治保障”。越是紧要关头,依法防控越显重要。各级领导干部要树立起法治思维,增强法治意识,明白防控的法律边界,法无授权不可为、法定职责必须为、无法禁止皆可为,做到真正做到“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”。同时,加强普法教育和普法宣传,提升全民法治意识,为依法治国奠定坚实的思想基础。
(2)加强立法工作,完善公共卫生法律体系
这次疫情也凸显出在公共卫生安全、生物安全等方面存在的法律缺陷,进一步完善《突发公共卫生事件》《突发事件应对法》《传染病防治法》《食品安全法》《职业病防治法》《动物防疫法》《国境卫生检疫法》《野生动物保护法》等法律,为弥补法律漏洞,尽快出台《生物安全法》。根据当前存在的问题及未来应对的趋势,进行相应的修订,细化相关条文、增强实用性和操作性,与实际执法环境相适应。明确相关的权利主体和责任主体,协调相关法律间的衔接融合关系、更好的平衡社会公共利益和个人权利之间的关系。同时加强地方性相关法律的修改完善制定工作,坚持问题导向、补足短板、科学立法,构建起系统、科学、规范、完备、实用、高效的法律体系。
(3)坚持严格执法,规范权力运行
严格执法是确保公共卫生法律体系有效实施的重要举措。一是坚守法律底线、科学执法,根据防控等级、疾病传统特性和现实需求,谨慎科学执法,在权衡公共安全和个人合法权利时,避免过度执法,粗暴执法现象的发生,最大限度减少对其他利益主体的利益侵害。二是有理有据文明执法,执法过程坚持全程记录,确保有据可查,坚持文明用语、理性、规范、平和执法,积极劝导,最大限度避免矛盾升级。三是严格责任追究,健全执法责任倒查追究机制,严格落实责任负责制,对出现执法不力、执法不公、执法腐败等问题,加大追责力度。

参考文献:
[1]付新惠.风险社会视阈下基层政府的公共危机治理研究[D].山东师范大学,2018年6月
[2]金华.我国公共危机治理的挑战与回应——社会组织参与的视角[J].甘肃社会科学,2019(4):169-175
[3]夏正林、朱珊珊.抗击疫情涉及的法律问题及对策[N].民主与法制时报,2020.3.7.002
[4]李维安、张耀伟、孟乾坤.突发疫情下应急治理的紧迫问题及其对策建议[J].中国科学院院刊,2020(03):235-239
作者简介:
彭志刚(1985--)男,湖南祁东人,中共衡阳市委党校公共管理教研室讲师,主要研究方向:公共管理、行政管理。

 

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