新丝路杂志    百度百科   
 
新丝路杂志
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
刘蕾蕾 党组织与国有企业法人治理模式的研究--—以Z市国有企业为例
新丝路杂志(下旬刊)官方网站   2020-09-03 07:14:58 作者:新丝路杂志社 来源: 文字大小:[][][]

刘蕾蕾珠海城市职业技术学院,广东珠海  519090)

 要:现阶段,党组织主要是通过“讨论前置”决策机制把党的领导融入国有企业法人治理环节,在国有企业分类改革的背景下,国有企业的法人治理理想状态应该是根据企业的本质属性进行分类治理,做到因“类”制宜。本文通过实际走访Z市国有企业旨在分析市属国有企业在实际工作中国有企业法人治理的实践困境,提出存在问题并给出合理化建议。

关键词:国有企业讨论前置党组织法人治理分类治理

 

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,是我党执政兴国的重要支柱和依靠力量(习近平,2016)。国有企业改革从开始就受到党中央和全社会的重视,其改革的成败直接影响国民经济体制的发展和我党执政的稳定性。从1993年党的十四届三种全会指出国有企业改革的方向是建立现代企业制度开始,建立健全有效的公司治理结构成为国有企业改革近40年来一直在努力的目标。值得注意的是,在研究和探索我国国有企业法人治理结构时始终无法绕开的一个话题就是党组织,也正是因为党组织的存在,使得我国国有企业法人治理结构非常具有中国特色。现阶段,党组织主要是通过“讨论前置”决策机制把党的领导融入公司治理环节,帮助国有企业在政治上把握方向,理顺决策流程。但是从国有企业分类视角来看,“讨论前置”的决策机制似乎更适合公益类型的国有企业,这类关乎国计民生的领域需要党组织在决策时从大局考虑,防止决策漏洞造成巨大损失。那么对于其他类型的国有企业“讨论前置”决策机制在决策事项、决策流程等方面是否会根据企业类型的不同进行调整,做到“因企制宜”,另外,虽然在大多数国有企业已经推行了“讨论前置”程序,但是在实际工作中,尤其是在地市级的国有企业中是否存在实际难题,都是本文关心的问题。

一、文献综述

1.党组织融入国有企业治理机制的必要性

在我国,国有企业作为一种组织形式与其他企业一样追求经济效益,但作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,国有企业是我党执政兴国的重要支柱和依靠力量(习近平,2016),其兼具重要的政治和社会目标。从上述的论述中,可以看出国有企业除了经济属性外还扮演着重要的政治角色。因此,双重的目标约束导致国有企业的治理机制不能参照“三会一层”传统的公司治理模式,需要结合国有企业的政治角色,将党组织融入到国有企业治理机制,构建具有中国特色的现代国有企业法人治理结构[1]。但是,党组织作为国家政治意志的载体,其遵循的逻辑、运行方式与作为企业治理机制的股东会、董事会和管理层三者存在着内在制度的冲突[2]。因此不同的两种制度安排共存于一个企业中,如何相互融合,产生协同作用,许多学者提出了很多积极的观点。董学群从职责角度分析了党委与董事会、监事会、经理层在国有企业治理结构中承担不同的作用,但是二者在决策目标、事项及原则存在相似性,为二者的融合提供基础[3]。蒋铁柱认为虽然党的建设和国企治理属于不同学科的研究范畴,遵循不同的规律、运行路线,但是其根本目标是一致的,并且在一些企业有着先进的经验,因此只要协调好二者的关系,是可以协调发展、共生共荣的[2]。其次,法律法规的出台,确定了国有企业党组织的定位。2017年党章第三十三条明确了“国有企业党委(党组)发挥领导作用,把方向、管大局、保落实,依照规定讨论和决定企业重大事项。2013年修订的《公司法》第十九条规定“在公司中,根据共产党章程的规定,设立中国共产党的组织,开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要的条件。Jenn-hui Tan 指出2017年国务印发两份文件都提出应将党建工作写入国有企业的公司章程,并强调党对人事工作的领导权。这将使党组织在国有企业中所扮演的角色,以及党组织对企业的影响,变得更加透明。因此党组织融入国有企业治理结构在理论和法律层面上都是有据可依的。

2.党组织在国有企业改革中的实践探索

党组织参与国有企业治理的方式伴随着国有企业的改革呈阶段性的变迁。我国国企改革主要经历了放权让利、产权改革、国资监管和分类改革四个阶段[4]。这四十年间国企改革取得的成绩也是有目共睹的,主要体现在国有企业效率的大提升和国有企业的垄断程度明显降低[5]。然而在国有企业轰轰烈烈改革的这几十年时间里,国有企业党组织所发挥的作用由原来的绝对领导向发挥政治核心作用转变,由于党组织逐步脱离企业经营决策权,其在企业内部逐渐被边缘化、淡化,出现了跟不上经济形式发展的尴尬情况。1999年提出的“双向进入、交叉任职”的领导体制,虽然明确了党组织发挥政治核心作用的方式,但是这样的领导体制导致权力集中在一两个人手中,使党内监督流于形式,一度出现国企高管腐败、在职高消费和国有资产严重流失,违规利益输送等严重问题。2016年10月10日至11日在北京召开的全国国有企业党的建设工作会议习近平总书记提出国企改革两个“一以贯之”强调国有企业必须坚持党的领导、加强党的建设,将党的领导融入公司治理构建现代国有企业制度。会议明确指出党对国企的领导方式,在建设现代企业制度的同时要发挥党组织在国企中的政治核心作用,为后续的理论研究明确了基调。为了保证党组织能够内嵌到公司治理结构中去,2015年以来越来越多的国有企业将党建工作写入公司章程,为党组织内嵌到公司治理结构中提供了制度上的合规性,另外在2016年10月提出的“党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序”,为党组织的嵌入提供实现机制和路径。“讨论前置”的提出不仅统一了决策流程,也使得党组织在国有企业重大决策中的角色从“参与”转为“主导”[6]。讨论前置通过实行否决权来把握国有企业在重大事项决策政治方面的正确性,符合国家方针政策。其在实践中的推行,为国企在政治上把握了方向,理顺决策的流程,划清权力行使的范围,构建有效的问责机制。

二、研究问题的提出

从上述以往的学者研究和政策层面可以看出将党组织嵌入到国有企业治理结构中是具有中国特色的,是国有企业建立现代企业治理结构的政策性方向。特别是讨论前置决策机制在国有企业内的落地实施,使得具有中国特色的国有企业治理结构达到了一个新的高度。另外,随着国有企业分类改革的推进,针对三类国有企业,即公益性国有企业、垄断性国有企业、竞争性国有企业[5],党组织参与的方式和深度也必然有所区别[7]。但是,遗憾的是目前的理论研究主要针对的是国有控股企业范围内讨论前置的实施情况和存在的问题。很少涉及国企分类治理下“讨论前置”机制是否也要“因企制宜”,也就是说如何从国企分类的视角来保证“讨论前置”机制的有效实施。“讨论前置”和“国企分类改革下党组织的参与路径”在众多学者的研究中都给出了理论上的可行性,但是在实际工作中,尤其是地市级的国有企业,由于其性质和股权的复杂性,导致党组织在参与国有企业治理过程中出现很多现实问题亟需解决,因此,本文研究的落脚点在于结合Z市国有企业的具体情况来阐述“讨论前置”机制在现实工作中的应用情况,并提出问题,给出合理建议和未解决事宜。

三、Z市国有企业党组织参与治理情况

本文选取了珠三角Z市作为例子。Z市位处改革开放前沿且经济较发达的珠三角地区,由于经济开放程度较高,Z市于2000年左右已实现市属国有企业集团层面的公司制改革,市属国有企业不断做大做强,除了主导公交、供水、供气、港口、铁路、机场等城市核心公共资源以及基础设施建设管理以外,也逐步参与至商场、酒店、广告、旅游等完全竞争类型的商业类行业。国有经济对于全市的支撑能力较强,GDP贡献与税收贡献均占全市1/3左右。市政府比较重视国有企业的法人治理建设,2009年启动了企业法人治理建设,2010年实现集团层面的董事会建设与监事会建设,并逐步覆盖二三级子公司,至2019年基本完成各企业集团下属企业的法人治理建设。

1.国有企业基本情况

Z市直属国有企业集团有16家,截至2019年末,资产总额9197.15亿元,当年实现营业收入总额3237.86亿元,资产、营收的整体规模处于广东省各地市国有企业排名前列。Z市制定了《市属国有企业功能界定与分类管理实施意见》,对市属16家集团实施分类管理,其中公益型企业2家,包括城市公共需求型的公共交通、供水、市政公用资源运营等领域的企业,以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,必要的产品或服务价格由政府调控;商业型企业6家,指经营以市场为导向,主业处于一般竞争的高端制造、创新金融、城市运营、旅游会展、港航运输、商贸物流等领域的企业,以国有资本保值增值和经济效益最大化为主要目标,兼顾社会效益;特定功能型企业8家,主业处于关系地方经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务或实现特定功能的资产管理型企业、平台企业、项目管理型企业等承担重大专项任务的企业,以及生态农业、专项会展、特色航空等战略产业培育领域的企业,以国有资本保值增值,保障地方经济运行或完成重大专项任务为主要目标。Z市国资委按照企业不同的功能定位,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核,提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性,推动企业同市场经济深入融合,促进企业经济效益和社会效益有机统一。

2.党组织参与法人治理情况

Z市自2009年在市属国有企业推动建立健全法人治理结构工作,2010年完成市属国有企业集团董事会建设,在各市属国有企业集团设置董事会,并实现外派董事过半。2011年,Z市国资委向各市属国有企业集团层面派出监事会主席,实现企业外派监事会机制的建立健全。2017年,Z市启动党委参与法人治理工作,市国资委向市属国有企业陆续出台了一系列文件,明确要求把加强党的领导和完善公司治理统一起来,将党建工作总体要求纳入公司章程。其中《关于全面推进市管企业法治国有企业建设的意见》,明确了党组织进入公司治理中,并制定了“党建入章”的国有企业章程范本;《关于促进市管企业党委与董事会、经理层、监事会协调运转、有效制衡的指导意见》(以下简称:《指导意见》)则细化了党委在治理中发挥的作用及其与各治理机构之间的关系。在推动Z市国资委明确要求,党委是公司治理的重要组织机构,在公司发挥领导核心和政治核心作用,党委领导融入企业决策、执行和监督的各个环节;在组织架构上,党委成员适度交叉进入董事会、经营层、监事会,在重大决策问题上,党委重点谋全局、议大事、抓重点,前置讨论企业改革发展稳定的重大问题,作为董事会决策的重要依据;在经营管理上,党委不直接干预经理层的日常经营管理。

在涉及实际操作的决策相关要求上,《指导意见》做了如下几点明确的指导性要求:一是党委前置讨论研究重大决策问题的基本要求,党委前置讨论研究重大决策问题要谋全局、议大事、抓重点;二是党委前置讨论研究重大决策问题的主要内容,当中规定的十项内容,涵盖了国有企业的战略、章程修改、重大人事及薪酬等重大事项等,并且约定了国有企业党委可以根据企业实际确定参与重大问题决策的具体内容;三是对决策流程做了指引,董事长确定上会的议案后,由董事会秘书将相关议案资料提交党委,党委研究后以会议纪要形式向董事会反馈;董事会在研究议题时,要取得党委与经营班子的会议纪要作为决策参考。

综上,Z市已从制度体系上完成国有企业党委“讨论前置”,并给予具备一定指导性的实操指引。截止2019年末,16家市属国有企业已完成党组织进入法人治理工作,“党建入章”也全覆盖完成,市属国有独资企业按章程范本做有关修订,明确了党组织体现在章程中。

3.存在问题

(1)制度体系设计粗放,对实际操作的指导性十分有限

Z市从制度层面上对党组织进入国有企业做了要求,并制定了章程范本,有利于企业从建立机制上较有效参照执行。并在市属国有企业推行了“讨论前置”决策机制“,但是由于操作实施层面上未有配套的指引性文件出台,因此大部分企业在推动党委参与治理上,遇到实施依据不足的问题,只能从探索实施中不断依据企业自身特点不断调整形成。Z市国资委虽然作为制度制定者,由于党委进入法人治理属于新的课题,国务院、省出台的制度依据也在不断的完善中,因此处于担心触碰上级管理红线的考虑,Z市国资委对企业的指导趋于谨慎,十分有限,在党组织进入要求与章程范本设置单一,未实现按企业分类实施差异化管理,并未根据国有企业类型的不同。因此,Z市16家企业集团在实际操作中只能摸索中推进,做法各有差异,效果也各有不同。

(2)实施过程中党委定位界限模糊,实际效果差异较大

大部分国有企业在其延续多年的经营过程中,受其所处的行业主业差异、领导班子人员配置及管理风格、企业整体员工素质等因素影响,形成不同的管理风格与企业文化,因此从实施过程中,决策的效果差异化较大,个别企业十分有限。以Z市为例,公益性的市属企业由于党建工作比较完善,整体企业管理文化偏向于行政化管理,因此党委对于企业三重一大决策事项研究的比较透彻,个别事项在一定程度上已深入至对项目运营实施的实质性内容上;而市场化程度较高的市属企业,其领导班子市场化程度高,所处行业如金融投资类对于决策效率要求很高,党组织进入决策为该类企业决策带来影响效率的问题,因此,该类企业党组织决策大多为了配合合规,目的从形式上、材料上按符合上级检查要求,企业党委实际作用有限。

(3)人员身份重叠,影响董事会决策的独立性

从《公司法》的要求及国有企业法人治理相关制度要求,企业最终的决策机构为企业董事会,国有企业自推动法人治理建立健全开始至今,已经基本厘清了董事会决策与经营层管理事项之间的界限。党组织进入决策中,为企业重大事项决策的权责边界划分带来新的要求,一方面,从党组织在国有企业所体现的政治定位特殊性来看,企业董事会在否决议题议案时,实际也在否决经党委研究决定同意的事项,这将为董事会成员尤其是在企业任党委成员的内部董事履职独立性带来一定的实质性影响;另一方面,国有企业“双向进入”要求董事长同时任党委书记,另外企业的党组成员同时与经营班子成员高度重合,企业党组织在研究决策事项时也意味着,董事长在与经营层前置讨论董事会议题议案,这也为董事会运作的独立性带来影响。

四、建议

1.公益类与特定功能类国有企业应采用自上而下的党组织决策主导模式

Z市公益类国有企业主要包括供水、公交、铁路、港口等关乎国计民生的行业,股权结构上多属于国有独资,管理上趋向行政化管理,企业领导人员以组织任命为主。此类国有企业的经营目标以保障民生、提供公共产品和服务,以及完成市委市政府重大民生建设任务为主,盈利非企业经营的主要目的。因此,此类企业的决策与行政机构趋同,采用自上而下的决策机制。党的领导在决策中应起主导作用,党委会决策重点在于接任务,把大局,控风险,防止出现损害国民利益的腐败行为;董事会在适当引入行业专业背景外部董事下,从专业角度决策确保任务完成的保障路径:经理层则重在执行,积极落实董事会决策,保障公共服务和产品的质量,提升经营效率,有效控制成本。

2.商业类国有企业应采用把方向的监督主导模式

Z市商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作,盈利是企业经营的主要目的。要实现增强国有经济活力、放大国有资本、高效实现保值增值的目标,此类企业进入完全竞争领域,需要灵活的授权机制、多元化的股权结构、市场化的领导班子、高效的决策机制。在这类企业中,经营班子通过市场化选聘,薪酬激励与企业经营效益挂钩;董事会决策以盈利为目的,通过市场化考核、下达经营预算等手段有效发挥职业经理人作用,提升企业盈利能力,保证可持续发展;党委会应以把方向,保战略,防止出现违反党和国家大策及法律法规为主,重点在于监督,避免过度干预经营决策。

通过实际的调研,z市国有企业通过对完善企业法人治理结构,将党组织嵌入国有企业,通过“讨论前置”程序来理顺决策机制,基本满足了中国特色国有企业法人治理结构的要求。但是在国有企业分类改革的背景下,分类治理还没有做到精细化,没有完全做到不同类型国有企业党组织“因企制宜”,使得党组织发挥的作用更符合企业的本质属性,这也是以后努力的方向。

 

参考文献:

[1]黄良杰.党委领导与国有企业治理:理论与实践[J].财会通讯2019(11):57-63

[2]蒋铁柱.论企业党建与公司治理和谐发展的制度创新[J].社会科学2007(07):31-39

[3]董学群.浅析党委在国有企业公司治理结构中的作用[J].煤炭经济研究2009(07):56-57+72

[4]胡迟.完善功能定位 发挥主导作用——新中国成立70周年之际再论新时代国有企业的终极目标[J].现代国有企业研究2019(16):21-30

[5]高明华杨丹杜雯翠焦豪谭玥宁苏然方芳黄晓丰.国有企业分类改革与分类治理——基于七家国有企业的调研[J].经济社会体制比较2014(02):19-34

[6]强舸.国有企业党组织如何内嵌公司治理结构?——基于“讨论前置”决策机制的实证研究[J].经济社会体制比较2018(04):16-23

[7]刘大洪许丹琳.党组织参与国企公司治理的路径与法律保障研究——以国企分类改革为视角[J].中南大学学报社会科学版),2017.23(05):31-38

 

国内刊号:CN61-1499/C

国际刊号:ISSN2095-9923

邮发代号:52-217

编辑部投稿邮箱:[email protected]  [email protected]

编辑部投稿热线:029-87362792  13309215487

24小时查稿专线:13309215487(同微信)

编辑部投稿QQ:693891972   1071617352

 

最新评论
发表评论
评论标题
评论内容
图片上传
表情图标

 
彭志刚 突发公共卫生事 
王友文 关于加强代表之 
周纤颖 远程办公的劳动 
王甲正 行政诉权滥用成 
郭政 行政问责与党内问 


刘伟1 欧竹艳2 农村 
李国成 加强乡村林带管 
吴志会 “两山”理论在 
刘宗贵 基于新形势下基 
曾咏梅 基于乡村文化振 
杂志简介 稿件要求 汇款方式 联系方式

CopyRight (C)2005-2015 Www.xinxi86.Com  All Rights Reserved..  陕ICP备15009280号
所有论文资料均源于网上的共享资源及期刊共享,请特别注意勿做其他非法用途
如有侵犯您论文的版权或其他有损您利益的行为,请联系指出,论文网在线会立即进行改正或删除有关内容