姚金霞（中共宁夏区委政法委员会，宁夏银川  750000）

摘 要：在社会治理中，基层有着相当重要的地位。只有基层社会治理获得了良好的效果，才能够促使社会稳定。文中，主要就对行政调解在基层社会治理中的作用，以期为进一步改善基层社会治理效果提供基础。

关键词：行政调解；社会治理；基层

基层是社会治理的深厚基础和重要支撑，治国安邦重在基层。习近平总书记指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”党的十九届四中全会《决定》提出“构建基层社会治理新格局”。这既是坚持以人民为中心的发展思想的应有之义，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

2020年抗击突如其来的新冠肺炎疫情的过程，既充分体现了我国社会主义制度的优越性，同时也暴露出基层社会治理的短板。作为与群众接触最多、承担管理服务社会职能最多的行政机关，更应在构建基层社会治理新格局中，积极发挥作用。而这其中，行政调解作为行政机关管理经济和社会生活的非强制性手段，在化解矛盾纠纷方面有其特殊的意义和价值。

一、行政调解的意义与性质

行政调解是指行政机关在日常管理和行政执法过程中，对与行使行政职权有关的各类争议纠纷，以法律、法规、规章和政策为依据，以当事人自愿为原则，通过对争议当事人的说服和疏导，促使当事人平等协商、互谅互让，达成调解协议，解决纠纷的活动。

与司法调解相比，行政调解同人民调解一样，属于诉讼外调解，所达成的协议均不具有法律上的强制执行效力，但对当事人均应具有约束力。原因在于，行政调解和人民调解一样，均是在自愿基础上所进行的调解活动，按照现有法律规定，当事人对所达成的协议，根据诚信原则，应当自觉履行。因此，可以说行政调解所达成的协议，仍应与人民调解所达成的协议一样，对当事人具有约束力。

二、行政调解、人民调解与司法调解的区别

1.人民调解与司法调解的意义

(1)人民调解。是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纠纷的一种活动。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。

(2)司法调解又称法院调解、诉讼调解。是指法院在审理各类案件时，由法院主持，当事人平等协商，达成协议，从而解决纠纷的活动。在民事诉讼中，法院调解是法院解决民事纠纷的一种重要方式，对民事案件的审理发挥着重要作用；在刑事诉讼和行政诉讼中，司法调解是有条件适用的，但适用范围有望逐步扩大。

2.行政调解的比较优势

(1)人民调解的优势与不足

人民调解的优势：具有主动、简捷、及时和经济的特点。从我国现有的人民调解组织的设置情况来看，调解机构众多，纠纷当事人可以在就近的调解委员会的主持下，及时化解民间纠纷，在最短的时间内完成对矛盾纠纷的处理，既方便了群众，降低纠纷解决的成本，又减轻人民群众和国家财政的负担。较之行政调解和司法调解，人民调解可以更好地解决情与法的冲突，更加有效地实现情与法的统一和融合，使法的实施更易被广大人民群众所接受。

人民调解的不足：调解方式随意性大，缺乏严格的程序规范。调解员文化程度、法律政策和业务水平参差不齐，影响调解质量与效率。调解人员队伍不稳定，人员调整频繁，不能专职专用。

(2)司法调解的优势与不足

司法调解的优势：调解人员的法律素质高，主持调解的法官具有专业的法律知识和丰富的审判经验。调解程序规范，诉讼法中有一整套回避制度、举证制度等，调解法官都能熟练地运用到调解程序中去。调解的法律效力高，当事人对法院调解的认同度高。

司法调解的不足：调审结合的模式往往使同一审判人员兼作调解法官和裁判法官。法官为了提高办案效率，规避诉讼风险，在调解案件时往往会忽视调解的“自愿”原则，不同程度地存在以压促调、以判促调、久调不决等情形，从而损害了当事人的合法权益。现行民诉法中将司法调解与裁判设置了同样的前提条件，即要遵循“查明事实，分清是非”的原则，这样大大降低了调解的灵活性，不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少。笔者认为：调解是当事人行使处分权、根据双方合意达成的一种契约，只要不违反法律的禁止性规定，不损害国家、集体和第三人的合法利益，就应允许并赋予其法律效力。

(3)行政调解的优势与不足

行政调解的优势：行政机关调解社会矛盾纠纷符合我国国情与传统习惯。在现实中，公民与公民、组织以及行政机关发生纠纷后，往往不通过司法机关解决而寻求行政机关解决。这一点，从每年大量的信访案件就可以看得出来。行政调解具有专业性和综合性。随着社会的不断发展，社会纠纷涉及的内容越来越复杂，纠纷的形式也呈现多样性。与行政管理有关的具有行政、民事和技术等综合特色的纠纷往往由行政机关来解决更适合。

而且，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出要“完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。把行政调解作为提高基层社会治理能力的重要方式、手段的原因在于，行政调解可以实现“四个维度”和谐：当事人之间的和谐，行政机关与相对人之间的和谐，遵守法律和监督法律实施之间的和谐，行政调解制度的存在保证社会冲突解决机制体系内在的和谐。总之，行政调解是全方位的“四和谐”。

三、完善行政调解的几点建议

现阶段，我国已进入实现“两个一百年”奋斗目标的关键阶段，构建基层治理新格局、推进国家治理体系和治理能力现代化，是实现中国民族伟大复兴的必然要求。在提高治理能力和水平的过程中，行政机关应结合自身优势，主动作为，充分发挥行政调解在为民解忧方面的积极作用。

1.规范行政调解程序。借鉴司法调解的程序规范化优势，建立程序规范的行政调解制度，包括一整套回避制度、举证制度等，为行政调解协议的有效性筑牢程序基础。

2.建立公职律师制度。笔者工作的地区，虽然省级政府发文要求各部门设立公职律师，但因文件仅是指导性质，使得公职律师制度作用的发挥大打折扣。公职律师作为在行政机关内既懂法律又熟悉本单位业务的专职人员，在调解与本行政机关行使行政职权有关的各类争议纠纷时，相较于人民调解和司法调解，更具有专业优势，也更容易让当事人理解、接受。所以，笔者建议由公职律师担任行政调解人员，为行政调解协议的有效性筑牢法律和专业基础。

3.确认行政调解协议效力。按照我国现有法律规定，我国调解制度包括司法调解、人民调解和行政调解三大调解制度体系。最高人民法院也以司法解释的形式明确了人民调解的法律效力——即具有合同的效力。笔者认为，作为同是我国调解体系中的行政调解制度，亦应取得相应的法律地位和法律效力。经行政调解达成具有民事合同性质的协议，由行政机关盖章后，双方当事人可共同向有管辖权的人民法院提出确认申请，法院确认该协议合法有效的，则该行政调解协议具有强制执行力，一方当事人在对方当事人不履行调解协议时可以向法院申请强制执行。这样，既减轻了纠纷当事人的诉累，又能帮助缓解法院案多人少的问题。

参考文献：

[1]林万泉.论行政调解的法律效力.中国法院网，2003

[2]左卫民．中国司法制度.中国政法大学出版社，2012