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杨玲 产业振兴中建设用地保障的思考——基于重庆实施乡村振兴战略的视角
论文编辑部-新丝路理论网   2020-11-18 06:57:57 作者:新丝路杂志社 来源: 文字大小:[][][]

杨玲(重庆社会科学院,重庆市  400020)

 

产业兴旺为乡村振兴提供了必需的物质基础,为聚集乡村发展高质量要素提供了有力载体,为“三农”全面发展提供了强劲动力。产业兴旺必须建立在产业现代化基础上,必须构建农村现代产业体系。这就要求跳出传统农业、农村的视角,以一二三产业融合、城乡融合推进农村产业的发展。由此,乡村非农产业的发展成为当前推进产业兴旺的重点。非农产业的发展用地属于建设用地,产业建设用地问题的解决是农村二三产业发展、实现产业兴旺的关键基础保障。

一、农村产业建设用地解决现状

重庆各区县农村发展较多、较为有成效的非农产业主要是乡村休闲旅游业(含餐饮民宿、文化体验、健康养生、养老服务等),此外还有农产品加工、农村电子商务等。以乡村休闲旅游业为重点,通过对其建设用地来源渠道的调查,可得出重庆农村非农产业建设用地解决方式主要有以下几种:

1.利用农户宅基地(农房)和农业设施用地

以乡村旅游业为例,其主要接待载体有农家乐和休闲农业园区等。其中:农家乐的接待设施用地大多为农户房屋及其附属设施所占宅基地,不少休闲农业园区的接待设施用地主要为农业项目按照一定比例配套的管理用房建设用地。除利用自有农房、农用地发展非农产业的投资人外,其他投资人获取宅基地和农业设施用地的方式一般为租赁,成本不高,是目前乡村旅游不少小业主建设用地较为主要的来源。

2.利用建设用地指标

投资业主通过获得建设用地指标,建设旅游等非农产业项目,发展乡村非农产业。建设用地指标的来源主要有城乡建设用地增减挂钩、购买地票、规划建设用地。其中:城乡建设用地增减挂钩起源于2008年国土资源部批准重庆市为全国挂钩试点地区,该市先后在九龙坡区、北碚区、长寿区、江津区、合川区、南川区、大足县、武隆县等区县开展了城乡建设用地增减挂钩试点。地票在2008年年底重庆农村土地交易所挂牌后开始运行交易。同时,以2008年为界,重庆农村集体建设用地流转进入以地票为主要形式的阶段。被纳入了地区相应规划的少量较为重大的非农产业项目使用了规划建设用地指标。建设用地指标的使用成本较高,一般较有实力、规模较大的项目通过该渠道解决用地问题。

3.农村集体经营性建设用地实物入市

此种方式处于探索阶段,重庆仅在大足区开展了该试点。大足区自2015年开展试点以来,到2019年累计入市农村集体经营性建设用地60宗,共计1488.5亩。从土地交易情况看,投资人获得集体经营性建设用地的方式主要为购买(出让)和租赁,主要用途是发展加工制造业和旅游业、商服业。通过集体经营性建设用地实物入市方式获得的土地,虽然没有被征转为国有建设用地,但通过签订入市出让(租赁)合同,地块界线、权属都得到了明确,投资人(企业)用地有法律保障。

二、支持农村非农产业发展的相关土地政策、法规

2015年中央1号文件将农村一二三产业融合发展作为促进农民增收的重要任务之一,由此农村非农产业的建设用地问题也在政府文件中陆续体现。特别是2019年在农村土地制度改革三项试点基础上完成的《土地管理法》修订工作,更是从法律层面为农村非农产业建设用地的使用提供了合法路径。

1.国家部委及地方文件给出了一些非农产业建设用地政策

2017年国土资源部、国家发展改革委出台了“关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知”。该文件给出的农村非农产业建设用地政策有:一是给予一定建设用地指标。方式包括,在乡镇土地利用总体规划预留少量规划建设用地指标;在年度土地利用计划中安排专项建设用地指标。二是复合利用农业生产和村庄建设等用地,在不破坏耕作层的前提下,复合发展乡村旅游、农事体验等产业。三是农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活空闲农房及宅基地,用于民宿、办公、乡村旅游等。

2016年重庆市出台了“关于用好农业农村发展用地政策促进农民增收的指导意见(试行)”,同年重庆国土房管局就贯彻落实该意见出台了相关通知。重庆文件中农村非农产业建设用地政策包括:一是通过村规划明确。二是复合利用土地。三是使用地票通过征地解决经营设施建设用地。四是农业项目配套一定非农产业用地。规定连片规模达到200亩以上的高标准基本农田项目,在符合规划、不占用基本农田的前提下,可在周边使用不超过5亩的土地开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。五是盘活使用集体建设用地和闲置房屋。

2.中央1号文件对农村非农产业发展用地提出了保障要求

2017年起,中央1号文件连续对农村非产业发展用地提出了要求。其中:2017年提出“探索建立农业农村发展用地保障机制”,并要求从年度新增建设用地指标、村级土地利用规划、盘活农村存量建设用地、土地整治节约的建设用地等几个方面进行保障。2018年、2019年均在“深化农村土地制度改革”中再次强调了预留部分规划建设用地指标、盘活农村闲置建设用地等措施。2020年则更有针对性的提出“破解乡村发展用地难题”,明确要求完善乡村产业发展用地政策体系,按照用地类型和供地方式,实行分类管理。与已有文件不同的是:2020年1号文件首次提出了“优先”要求,即农村土地整治节余的集体建设用地优先用于发展乡村产业项目。首次明确了产业建设用地指标比例,即新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标,重点保障乡村产业发展用地;省级土地利用年度计划应安排至少5%新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。

3.法律允许农村集体建设用地直接入市

十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过的《土地管理法》破除了集体经营性建设用地进入市场的法律障碍。自2020年1月1日起,允许集体经营性建设用地(即土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地)在符合规划、依法登记,并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下,通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时,使用者取得集体经营性建设用地使用权后可以转让、互换、抵押等。由此,从法律上结束了集体建设用地与国有建设用地二元化市场交易体制,为建立同地同权同价的城乡统一的建设用地市场提供了法律支持。

三、农村非农产业建设用地使用中存在的问题

对标国家政策法规、重庆市政策以及农村非农产业发展对建设用地的要求,重庆农村非农产业建设用地使用存在以下问题。

1.满足政策要求可供交易的集体经营性建设用地少

一是存量集体经营性建设用地少。从农村土地分类看,存量集体经营性建设用地只有乡镇企业用地。但由于西部地区并没有如东部地区一样经历过乡镇经济蓬勃发展的阶段,使得存量农村经营性建设用地(即乡镇企业用地)稀少。二是农村土地确权登记未体现土地已有经营用途。由于不少用于乡村旅游、商业服务、加工业的土地来源于宅基地、农业设施用地,这些土地在确权登记时无法按照实际用途认定。特别是农家乐等乡村旅游用房只能登记为农房、宅基地。

2.规划对农村产业建设用地保障度低

一是现有村规划还不能满足集体建设用地合法流转需求。由于农村地域广阔,虽然乡村规划工作一直在推进,但难以同城市规划一样实现地域空间上、发展建设上的全覆盖,特别难以明确所有土地的利用方向。使得已发生流转的农村建设用地多数都没有规划依据。二是合规的农村建设用地指标落地难保障。在城镇化依然被各级政府高度重视以及城镇建设用地指标蕴含功能、价值远大于农村建设用地指标的背景下,不论是规划还是年度土地利用计划并不能真正确保农村非农产业建设用地需求。

3.原有建设用地流转方式不利于乡村非农产业的发展

一是以建设用地指标获取土地的成本高。根据对部分利用建设用地指标解决非农产业用地问题开发项目的调研,不论是城乡建设用地增减挂钩、地票还是纳入发展规划,实质都是集体土地向国有土地的征转。土地征转不仅用地价格较高而且程序较为复杂,对于绝大多数农村产业投资人并不适用,并且这种建设用地指标的获取也不容易。二是通过其他方式进行了土地流转的投资人权益保障程度低。在土地法修订之前租赁农村土地(农房)或与农村集体经济组织合作开发,以及使用农业项目配套设施用地(或复合用地)的,都不能合法的将集体建设用地相关权属登记在投资业主名下,项目业主没有长远、稳定的权属保障影响了投资规模扩大和投资的持续性。

4.集体建设用地流转服务体系不完善

一是还没有建立普遍适用的集体建设用地实物流转定价机制。除极少数试点乡镇外,全市还没有构建起城市用地、集体建设用地和农用地相衔接的统一的地价体系。二是集体建设用地市场交易机制不健全。还未建立集体建设用地流转规范程序,审批和权属变更登记等监管工作机制尚未健全。三是流转市场服务体系不配套。交易中介、估价机构等市场服务组织还没有介入农村建设用地流转。

5.农村建设用地流出方组织建设不足

由于农村集体建设用地所有权属于农村集体,所以,农村集体建设用地流出方应为拥有土地所有权的农村集体组织。在市场化程度越来越高的今天,农村土地资产需要专业的经济组织来运作,只有这样,才能在市场交易中有对等的话语权。现在农村集体建设用地的流转主要是通过乡镇和村集体来进行,作为不同的利益主体,当利益关系不一致时,处于劣势的村民小组的利益很难得到保障。造成这种现象的原因就是缺乏相应的土地运营经济组织,无法按照市场规则维护土地所有权人的利益。就是一些地区组建了各类新型农村集体经济组织,也由于“政经”不分家,制约了土地的市场化、专业化运营。

四、强化农村建设用地流转保障非农产业发展用地的思考

从保障投资人土地权益、维护土地市场健康、稳定产业发展的角度出发,有必要将农村集体经营性建设用地实物入市作为今后农村非农产业发展用地的主要解决方式,以进一步强化农村非农产业用地保障。

1.合理确定集体建设用地可入市范围

实事求是界定农村集体建设用地可入市范围,让市场有可以交易的标的物,是建设城乡统一的建设用地市场的基础。从城市可以入市交易的经营性建设用地的确定途径看:一是规划定性,二是规划用途调整,三是通过补地价将划拨地改为出让地。借鉴城市土地管理方式,重庆市农村集体建设用地可入市的范围可以界定为一是总体上界定为除宅基地外的合法取得的集体建设用地;二是允许土地所有权人调整现有建设用地用途。即允许通过一定程序,将农村集体原无偿拨用的公益及公共设施用地调整为经营性用地,宅基地调整为非住宅建设用地。如:对于闲置的农房、学校等占地可以变更经营性建设用地。

2.加快推进农村集体经营性建设用地实物入市

一是按照集体建设用地入市需求加快村规划编制。重点是做好旅游景区、乡村旅游区、居民集中居住区、城镇周边等有条件进行集体建设用地实物流转区域的规划。在规划编制方式上,可以探索由村集体经济组织统一对集体土地进行规划,或者在规划部门指导下由村集体经济组织统一规划。在有规划可依的前提下,加强流转土地规划管理。集体建设用地使用权流转前,必须取得规划部门出具的规划条件或规划意见;流转年限内拟改变土地使用条件的,必须经规划部门审批同意。二是对已经发生流转的建设用地进行规范。清理农村非农产业建设用地,对属于现有法律允许范畴的完善手续,补齐合同、权属证书等;对违法的予以纠正。三是按照土地实际用途据实登记,增加存量集体经营性建设用地。按照存量建设用地的现实土地用途,根据是否用于经营并从市场获利,据实登记土地的经营或非经营性质。重点是对现有农村用于经营的土地,即农家乐等乡村旅游设施占地,确权登记为经营类用地。四是在小范围试点基础上逐步扩大范围。

3.强化流转服务体系建设

一是加强价格服务管理。建立普遍适用的农村集体建设用地基准地价体系,定期发布相关价格,实行最低价保护。二是实行集体建设用地供应计划管理。参照国有土地供应管理方式,由各区县政府编制集体建设用地供应年度计划,并与国有土地供应计划整合成城乡建设用地供应计划,在全市进行统筹调控。三是健全交易机制。加快制定全市性集体建设用地实物交易市场规则,包括交易程序、收益分配机制、市场管理机制等。四是培育集体建设用地市场中介组织。引导现有城市土地中介组织拓展农村集体建设用地中介业务。建立集体经营性建设用地中介组织信用及资质等级评价机制。

4.提高集体建设用地入市的组织化程度

一是大力培育农村新型集体经济组织。推进土地股份化改造,推进现有农村集体经济组织向股份制或股份合作制等经济组织转变、原农村集体经济组织成员向新型经济组织股东转变。建立起农村股份合作社、有限责任公司、资产管理公司等为支撑的产权关系明晰、法人治理结构完善的新型农村经营体系。二是大力推进农村集体组织“政经分离”。农村建设用地市场化配置后,需要相应的市场化专业组织进行经营管理。重点推进自治组织和集体经济组织分离。

 

作者简介:

杨玲1972--)女,四川阆中,重庆社会科学院市情与发展战略研究所副所长、研究员,经济学学士,主要研究方向为城市经济、区域经济。

 

国内刊号:CN61-1499/C

国际刊号:ISSN2095-9923

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