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刘斌 薛琪 人民法院司法警察专业化建设之路径选择
论文编辑部   2021-03-05 09:43:50 作者: 来源: 文字大小:[][][]

人民法院司法警察专业化建设需要面对两个重要的选择:一是时机的选择,二是路径的选择。在新的历史时期,我国综合国力显著增强,人民警察整体立法、管理体制日趋完善,警察法治逐步走上正轨。作为中国警察法定警种之一的人民法院司法警察专业化建设时机已经成熟,路径的选择便成为能否快速实施专业化建设的关键性因素。通过比较警察学视角,借鉴美国警察专业化改革的得失,结合我国人民警察专业化建设的实际,建议人民法院司法警察专业化建设选择四步走:第一,理论研究与立法先行;第二,调整组织机构与职能;第三,调整司法安全警务保障运行方式;第四,强化执法训练与警种文化建设。

 

人民法院司法警察专业化建设之路径选择

/刘斌 薛琪

作者简介:刘斌(1975--)男,硕士,国家法官学院西安司法警察分院高级讲师,研究方向为警察制度研究。

薛琪(1976--)女,硕士,国家法官学院西安司法警察分院高级讲师,研究方向为犯罪心理学、司法心理学研究。

 

人民法院司法警察作为我国人民警察法定警种之一,在保障司法安全,维护司法秩序,预防和打击诉讼过程中的违法犯罪行为方面发挥着重要的作用。人民法院司法警察专业化建设是我国人民警察队伍专业化建设的重要组成部分,是实现我国警察法治、维护司法权威、保障司法安全、保护诉讼参与人基本权利、彰显司法文明的必然要求。目前,人民法院司法警察专业化建设仍处于起步阶段,司法警察专业化建设还存在法律制度体系尚不完备、职业价值观念有待完善、职业主体结构尚不合理、警务保障运行方式与队伍管理机制尚不科学、警种文化建设有待加强等诸多问题。人民法院司法警察专业化建设需要面对两个重要的选择:一是时机的选择,二是路径的选择。在新的历史时期,我国综合国力显著增强,人民警察整体立法、管理体制日趋完善,警察法治逐步走上正轨。作为中国人民警察法定警种之一的人民法院司法警察专业化建设时机已经成熟,路径的选择便成为能否快速实施专业化建设的关键性因素。

一、司法警察警察专业化建设的内涵与评价指标

专业是一个社会学概念。在西方,称“profession”是专门化职业,即专业,而普通职业则是“vocation”专业是以高深知识为基础,受过专门教育或训练的、长期从事具有专门业务和担负特定职责的行业的角色群体。[1]它是由普通职业演化而来的,是普通职业发展的高级阶段。它不仅表示某种职业群体受过高度的专业训练,拥有特殊的能力,能够有效地服务于公众并取得公众的信赖,更是一种社会范畴,赋予受过专业训练者以特殊的权利与地位。因此,它又被称为“有学问的职业”,专指知识含量高的特殊职业,那些仅需要复杂操作性技能却无深奥知识的职业难以成为专业。[2]在现代社会,警察职业逐渐发展成为一个专业已经成为共识。加强警察职业的专业化建设是社会专业分工的要求,也是警察职业本身发展的需要,更是公众对警察机关的期盼。从法国资产阶级革命建立巴黎市警察厅,到英国1829年建立伦敦大都市警察系统,再到19世纪末20世纪初美国警察专业化运动,警察这种特色鲜明的职业,已然成为一种专业性的职业,并逐步向专业化较高的层次发展。

有专家认为,警察职业专业化是指通过一定方式,逐步实现警察人员选用专业化、警察职权行使专业化、警察管理体制专业化、警察评价机制专业化、警察职业监督和惩戒制度专业化、警察文化氛围专业化。[3]笔者认为,警察专业化应当理解为一个过程,其发展程度应当具有一系列评价指标进行动态衡量。具体到人民法院司法警察专业化建设,我们可以参考社会学学者赵康博士的观点“一个充分成熟专业必须满足的六个标准”[4]结合司法警察职业行使国家公权力的特殊性,增加“警察职业法律制度体系完善”这一指标,形成七项评价指标体系。具体而言,我们可以将人民法院司法警察专业化建设的内涵理解为如下标准:第一,建立完善的司法警察职业法律制度体系;第二,司法警察成为一项全日制的专门职业,司法警察警务人员享受独立的薪酬待遇;第三,司法警察必须通过教育培训获得相关执法的专业知识与技能;第四,形成司法警察行政科层制度;第五,司法警察职权职责明确;第六,社会公众对司法警察工作支持、认可并尊重;第七,建立司法警察协会、研究会等职业组织。

二、美国警察专业化运动的基本特征

世界警察专业化过程中,除了19世纪初期英国现代职业制服警察建立之外,最有影响的便是19世纪末、20世纪初开始,长达七十余年的美国警察专业化运动。美国警察专业化运动(美国警察学者也称之为“职业化时期”)为世界各国警察职业的专业化改革提供了大量可借鉴的资料。

20世纪90年代后,我国与世界各国警务交流增多,国外警务理念,尤其是美国警察专业化运动过程中总结的理论与经验,在一定程度上影响了我国的警学研究和警务改革。“从严治警”、“政治建警”、“三化”建设(队伍管理正规化,技术装备现代化,治安工作社会化)、“科技强警”、“社区警务”等都是我国警方在借鉴国外警务理念后所实施的政策方略,警察法制建设取得了突出成就,基本形成了警察法律法规体系,警察职业呈现服务性、社会性、法制性和专业性的综合特点。[5]作为人民警察警种之一,人民法院司法警察专业化建设由于起步较晚,更应当紧跟其他警种步伐,加强警察理论研究,借鉴有益经验。这也是我们考察美国警察专业化运动的意义所在。

美国警察专业化运动是在19世纪末、20世纪初美国“进步主义运动”(Progressive  Movement)全面改造和重构美国政治板块的大背景下开始的。美国警察专业化运动的目的之一就是要在政治上取代旧的腐败的政治体制,在制度上削弱它对警察系统的影响和控制。通过这次警务改革,美国警察从“传统型”警察过渡到了“职业化”警察,而且领导警察局的是由地方议会和城市管理者相结合的新型地方政府。下面我们参考美国警察研究学者凯林和穆尔提出的衡量警务改革的特征来具体分析美国警察专业化运动给我们带来的启示。

1.执法授权

在美国,执法授权不仅赋予一个公共机构以合法性,同时也规定了它的职责范围。警察专业化运动以前,地方政治被看成是美国警察权力的主要来源,警察普遍认为是地方政府授权他们去履行职责。改革派们提出,地方政治对警察的控制应当尽量减少,特别是对于警察机构的日常运作。因此,必须把警察的权力来源转移到法律上,尤其是刑法为警察的存在和他们在社区中的作用提供法律依据。警察从一个由权力来自地方政治的附属机构,转变为职权基于法定的公共服务机构。

2.职能

随着刑法成为了警察存在的法理基础,警察的职能也随之集中到打击犯罪和抓捕罪犯上,这变成了警察独特而具体的任务。到20世纪30年代末,美国警察作为“打击犯罪斗士”的名望已经建立起来,尤其以美国联邦调查局(FBI)为代表的。到了20世纪60年代,美国的警察,而且只有警察,才被授权运用武力维护刑法尊严,并且可以使用致命性武力去执行刑事法律;警察这一特殊职能已经被社会所广泛地认识到和接受。

3.理论框架

美国警察的改革并不是盲目的一时冲动,在20世纪这100年中,管理学和社会科学理论在不同时期为警察改革者提供了必需的理论依据。这些理论为每次警务改革指明了大方向。管理学备受改革者们的重视,大力支持公共服务机构中发展“功绩制”(Merit System),在这样的体制下,选拔人才的标准不再是基于申请者是否效忠于某一政党,而是基于他的个人素质是否优秀合格。受到韦伯的“正规组织机构理论学”的影响,改革家们相信通过正规组织控制其成员行为以达到统一性和有效性,去除个人情感等因素在组织日常运行中的负面影响,从而提高可预测性。

4.组织机构的设置

在美国警察专业化运动时期,组织的中央集权和对人员的职业化管理是变革的两个中心主题。中央集权指的是建立一个从上到下的责任负责制(Chain of command)。职业化管理指组织内部的社会分工。同时,公务员制度改革也在警察“职业化”变革的过程中起了推波助澜的作用,使其往前迈进了很大一步。公务员只要顺利通过试用期,他们就不用再担心因为地方政治斗争或得罪上司而丢掉饭碗。公务员体制赋予所有的警察终身制,不论警衔高低,高至警察局长,低至一线的巡警,都享有这一权利。

5.环境

没有一个组织机构能孤立于外部环境而存在,客观外部环境的存在对每一个组织机构都有着重大甚至决定性的影响。凯林和穆尔指出,外部环境可以归纳为四个主要方面:技术应用;经济发展;社区因素;当地政治因素。对美国警察而言,当地政治因素可能对其产生最大最深远的影响。在美国警察专业化运动时期,美国警察试图着重强调控制犯罪,而削弱维持秩序和社区服务的功能。这意味着减少警察和民众之间的非正式接触,大部分警力和资源被投入到与嫌疑人、受害人和证人相关的执法任务上。

6.日常运行策略

策略是指一个组织机构所采用的达到既定目的的方式与方法。就美国警察而言,其使用的策略基本上是围绕着三个组织职能(控制犯罪、维护治安与提供服务)。在美国警察专业化运动时期,两种运作策略变得尤为重要,即预防性巡逻和犯罪侦查。因为这一时期,控制犯罪已经成为最关键的警察职能,这两种运作策略被看作是控制犯罪的两大支柱。典型的例子就是,美国一个警察局约85%的警员被分配从事这两个领域的工作。

7.结果

一个组织机构所采取的策略是否达到预期的效果,取决于最后对结果的评估。正面的评估结果可以证明所采用的策略是正确的;反之,负面的评估结果会使警察局决策层对现行策略进行反思,然后另出高招。美国警察专业化变革的结果是产生了对于警察控制犯罪有效与否的客观测量指标。美国警察专业化运动时期,由美国联邦调查局(FBI)承担起编辑地方犯罪数据的责任。全美国所有的警察局被要求送达地方犯罪数据到州警察局和联邦调查局,以归类成表,出版成政府刊物。联邦调查局每年出版的《全美统一犯罪报告(UCR)》(Unifoem Crime Report)对“一类犯罪”的情况提供了参考信息;除了UCR数据以外,警察的破案率是衡量警察效率的第二个重要指标。总而言之,有案可查的记录犯罪的数据成为了指导警察运作的中心思想。

三、人民法院司法警察专业化建设之路径选择

综上所述,我们以评价人民法院司法警察专业化建设的七项指标为基准,参考借鉴美国警察专业化运动中所总结的七项基本特征,再来思考我国人民法院司法警察专业化建设之路径选择,也许可以令思路更加清晰。笔者的建议是人民法院司法警察专业化建设选择四步走:理论研究与立法先行;调整组织机构与职能;调整司法安全警务保障运行方式;强化执法训练与警种文化建设。

1.理论研究与立法先行

人民法院司法警察专业化建设的过程是司法警察职业形成专业并在较大程度上被社会所承认的过程。因为就社会权力分配而言,人们只有在特定领域的无知从而无能时才会让渡权力给有知有能者,有知有能者在特定领域的不可替代性,其专业化的服务才受到人们的尊重,从而具有较高的社会地位。[6]目前,我国人民法院司法警察理论研究相对薄弱,司法警察学专业教育起步较晚,理论研究成果较少,司法警察管理与执法均缺乏学理支撑,更难以为体制改革提供有力的理论支持,需要加速集聚专业理论研究人员从事专业理论研究工作。

理论研究不仅是司法警察专业化建设的基础,更为司法警察立法提供依据。整体来看,我国人民警察立法相对完善,而人民法院司法警察立法欠缺较多。司法警察的主要执法依据分散且多为最高人民法院制定的内部行政规范,无法满足警察执法授权的要求。因此,人民法院司法警察专业化建设的基础是理论研究与立法先行。

2.调整组织机构与职能

人民法院司法警察专业化建设强调人民法院司法警察职业应当是独立而专业的,如果司法警察职业与其他职业界限模糊,经常出现混同,则无法体现其专业性和不可替代性。我们无法回避的一个事实是人民法院司法警察具有人民法院工作人员和司法警察双重身份,这是现行体制决定的,这就导致人民法院其他工作人员与司法警察发生经常性流动,通俗地讲就是司法警察工作什么人都能干,这便大大降低了司法警察职业的专业水准。因此,在人民法院司法警察专业化建设中必须在警察组织立法上明确司法警察的管理体制并加以调整,同时厘清司法警察与司法审判人员的工作职能,避免职业混同。

3.调整司法安全警务保障运行方式

人民法院司法警察为司法审判提供警务保障传统的运行方式是被动的、服从式的,履行职务过程中对人民法院、司法审判人员的依赖性强,这种被动执法运行模式很难充分发挥司法警察职业优势和专业特性。从权力属性而言,司法审判权是一种判断权,更多地强调程序性和公正性,而警察权是行政权,是一种执行性权力,更多地强调效率与效果。当司法警察采取的每一步执法措施都需要依赖司法审判人员的指令时,势必大大降低其效率,同时,警察权力本应具有的威慑性与强制性也会因这种依赖而大打折扣,影响了其执法效果。

在人民法院司法警察专业化建设过程中应转变其警务保障运行方式为主动、协作与服务的模式。司法警察以行政主体的身份参与到司法审判工作中,为人民法院司法过程提供主动的警务保障作为其法定义务,司法警察机关与人民法院机关之间的关系不再是被动与服从,而是协作与服务。这样更有利于司法警察专业化发展,也更有利于司法警察在司法安全保障中发挥更大作用。

4.强化执法训练与警种文化建设

警察职业只有不断让警察提高专业水平,掌握常人所缺乏的一种有学理支撑的技术,达到专业化水平,才能体现出专业权威,才能使警务工作成为受人尊敬的、具有较高社会地位的专业。这也是我们前面强调的司法警察职业应具有不可替代性。司法警察职能的核心应当是执法,因此,执法技能必须体现出专业性和无法替代性,强化执法训练便成为司法警察专业化建设的应有之意。我们不仅要强化训练传统执法技能的娴熟程度,更要不断拓展执法技能的内容广度与深度。

相比较而言,我国人民警察其他警种文化建设发展较快,社会认可度较高。人民法院司法警察专业化建设必须将社会认可作为建设目标之一,这就要求司法警察职业必须具备专业特色、警种特色、文化特色。因此,警种文化建设也是人民法院司法警察专业化建设题中之意。

 

注释:

[1]袁广林.警察职业素质论纲:专业化视角[J].中国人民公安大学学报2007(4)

[2]袁广林.警察专业发展:内涵、路径与保障[J].政法学刊2012(3)

[3]徐镇强.警察专业化发展问题研究[J].江苏警官学院学报2009(1)

[4]赵康.专业、专业属性及判断成熟专业的六条标准——一个社会学角度的分析[J].社会学研究2000(5)

[5]高岩.警察职业化的历史沿革、制度体系及其建设路径[J].中国人民公安大学学报2011(2)

[6]袁广林.美国警察专业化运动述评[J].中国人民公安大学学报2010(4)

 

作者单位:国家法官学院西安司法警察分院)

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