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林丽芳 治理能力现代化视域下城市社区干部胜任力研究
论文编辑部   2021-03-19 09:59:40 作者: 来源: 文字大小:[][][]

林丽芳
(中共龙岩市委党校  福建龙岩  364000)
摘 要:随着国家权力触角下沉,社区治理被赋予更多的基础性功能,治理能力现代化对社区干部胜任力提出了新要求。建立城市社区干部胜任力模型,这不仅为社区人力资源管理提供了新的视角,也是推动社区治理水平稳步提升的必然选择。与治理能力现代化的要求相比,当前城市社区干部胜任力状况喜忧参半,在心理品质、知识水平和岗位能力这三个维度上还是存在较大不足,其胜任力的大小与社区干部自身原因及其所在的工作实践场域等外部条件有着密切的关系。提升城市社区干部胜任力必须立足实际,循序渐进,建立多维视角,在组织体制、选拔发展、教育培训和考核评价及实践锻炼等方面积极探索建立基于胜任力模型上的城市社区干部培养机制。
关键词:治理能力现代化;城市社区干部;胜任力;胜任力模型
基金项目:此课题系2020年度福建省党校、行政学院系统中国特色社会主义理论体系研究基地课题。
作者简介:林丽芳(1973--)女,福建龙岩人,古田干部学院、中共龙岩市委党校马克思主义理论与干部教育教研部副部长,副教授,硕士,主要从事政府管理和干部教育的研究。

党的十九届四中全会《决定》提出:“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务。”特别是新型冠状病毒疫情的突然爆发,切实考验着基层政府的治理水平。社区干部是基层政府建设的具体承担者,是基层治理现代化深入推进的最直接执行者。中央支持福建进一步加快发展、支持原中央苏区振兴发展以及“新古田会议”给龙岩市带来了难得的重大历史机遇,但同时也面临着经济转型升级任务艰巨,公共领域面临思想意识多元、利益诉求多样和矛盾纠纷多发等动态复杂性问题,这些都对龙岩市广大社区干部的能力素质提出了新要求。本研究以龙岩市新罗区的社区干部为研究对象,将其放在治理能力现代化的背景下,建构其胜任力模型,并以此模型为依据,审视社区干部胜任力状况,找出胜任力不足的根源,就社区干部的选聘、培训和考核等方面提出对策建议,从而在理论与现实层面推进社区干部高素质专业化队伍建设,为更好地推进城市治理体系和治理能力现代化提供基础性的保障。
一、社区干部胜任力模型构建的必要性
1.社区干部队伍专业化建设的客观需要。随着城市各项改革工作不断深化和拓展,社区居民的服务需求日趋多元,社区干部作为参与社区治理的特定人群,他们承担着行使公共权力、维护社区稳定、管理公共事务和提供公共服务等重大职责与使命,这就要求他们要以专业水准去处理日益纷繁复杂的各项社区工作。这也就是说,社区干部的能力素质不仅是履行职责和胜任岗位的需要,更是影响社区治理成效的关键因素。因此,结合城市社区工作的客观现实,将胜任力引入社区干部队伍建设的实践中来,建立社区干部胜任力模型,这不仅为社区人力资源管理提供了新的视角,在一定程度上提高社区干部的职业素质和专业化程度,而且也是推动社区治理水平稳步提升的必然选择。
2.治理能力现代化提出的新要求。党的十九届四中全会强调坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。这个要求也是新时代我国社区治理面临新的任务和挑战。在治理能力现代化背景下,随着国家权力触角下沉,社区治理被赋予更多的基础性功能。从理论上来说,基层政府主要负责社会治理与社会服务的政策指引、法律监管,而居委会、非营利性质的社会服务机构等主要承担具体的社会治理和社会服务项目,并接受政府的监管等[1]。在实际工作中,居委会作为社区居民的自治组织,其自治功能并没有得到应有的发挥,在相当程度上成了街道的下属机构,而社区干部主要从事街道下派的行政任务。居委会的行政化导致社区治理水平低下,居民的切身利益难以得到有效保障。另外,互联网的高速发展虽然为社区治理提供了高效便捷的好处,但同时也带来了难管理等负面问题。当前的社区干部整体素质并不是很高,又存在着工作负担沉重、晋升空间小、薪酬待遇低等问题。面对这些现状,如何加强社区干部的专业化队伍建设成为一个迫切需要解决的重要问题。
二、社区干部胜任力模型构建的探索
1.理论基础。胜任力是一种新兴的素质观或能力论。美国心理学教授麦克利兰(David C. McClelland)于1973年首先系统完整地提出了胜任力的概念。他认为胜任力是个人的知识、技能、能力、特质和动机等一系列要素的集合,是个人胜任岗位并取得成功应具备的基本能力素质。胜任力模型是指要做好某一特定任务和角色应具备的能力要素的总和。通常包括与工作绩效最密切相关的内容,主要是完成工作需要的关键知识、技能与个性特征以及对工作绩效有直接影响的行为[2]。众多学者对公务员胜任力研究的成果较丰富,但以社区干部为对象的胜任力研究较为欠缺,仍然属于一个新领域。结合当前我国社区发展与建设情况,笔者认为,推进国家治理现代化已然成为城市社区干部的新目标任务,这就需要有相应的胜任力模型来应对。基于以上分析,本研究中定义的“城市社区干部胜任力模型”指的是在推进国家治理现代化的进程中,城市社区干部这一职业群体所应具备的胜任力项目的集和,是在城市社区中有效地承担一定工作所需的知识、技能及性格等胜任力行为特征的总和。
2.实践探索。本课题展开以龙岩市新罗区社区干部为样本的胜任力模型构建的研究,主要采取文献法、问卷调查法和运用行为事件访谈法收集数据信息。参考国内外有关胜任力的研究成果,根据习近平总书记提出的“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的“好干部”标准,从龙岩市选择了30余个社区的干部进行问卷调查,共发出调查问卷180份,收回165份,有效调查问卷159份,有效率达96.4%。经过文献分析,并结合社区干部行为事件访谈的结果,编制《龙岩市城市社区干部胜任力》调查问卷。访谈涉及社区干部哪些能力对工作成败起关键作用、社区干部工作能力受哪些因素的影响等开放性问题,综合参考以往基层干部能力素质维度,以及关键事件访谈结果,研究初定社区干部胜任力框架的维度与具体要素内容,使用SPSS软件进行数据分析和处理,提炼出20个胜任力要素,构建社区干部胜任力模型,按照心理品质、知识水平和综合能力三个维度进行了具体划分,具体如下:
第一个维度是心理品质(7项),主要指社区干部在工作时所展现政治信念、职业品德、个性特质等方面的有机整合,包括信念坚定、群众意识、服务态度、廉洁奉公、责任精神、诚信务实、主动进取等。
第二个维度是知识水平(4项),主要指社区干部所应具备政治理论知识、与社区岗位相关知识以及学科专业知识等,包括政策法规、公共管理、社区工作与实务、心理健康等知识。
第三个维度为岗位能力(9项),主要指社区干部能够胜任各自岗位所应当具备的基本综合管理能力和专业化技能,包括政治鉴别能力、依法行政能力、政策理解与执行能力、沟通协调能力、业务操作能力、应急管理能力、学习能力、开拓创新能力、心理调适能力等。
本课题仅是初步构建社区干部的胜任力模型,虽然得出了包含3个维度20个胜任素质特征,但仍然存在不足之处,因样本范围较小及其调研时间较为仓促,可在后续研究中进行更为深入的探索与补充。
三、社区干部胜任力不足的具体表现及其原因分析
通过调研发现,虽然龙岩市已经在改进和完善社区干部队伍建设方面取得了较好成效,但与治理能力现代化的要求相比,当前城市社区干部胜任力状况喜忧参半。通过梳理分析,城市社区干部胜任力在心理品质、知识水平和岗位能力这三个维度上还是存在较大不足,这些不足恰恰成为治理能力现代化建设中的短板,具体表现在以下三个方面。
1.服务观念较薄弱。对于广大社区干部来说,处在为民服务的第一线,很多工作需要深入到群众,摸清底数,了解第一手资料,知晓群众诉求。而有的社区干部缺乏群众观点,没有把“全心全意为人民服务的根本宗旨”放在首位,在执行上级政策时并没有认识到自己的服务角色,凭主观愿望办事,对本职工作业务不熟悉,缺乏对群众意愿的真正了解,甚至有时仅仅通过电话了解情况就直接上报数据汇总,缺少服务群众意识,还处于被动等待服务群众阶段。有的社区干部面对繁重的工作任务,心理不平衡,服务态度差,患得患失,对老百姓没有耐心,甚至产生抵触情绪。有时为了完成任务,不顾群众的认知理解程度和接受能力,强行推进,导致群众满意度低。例如,在征地拆迁等方面不愿做过细的群众工作,方法简单,作风粗暴,产生一些干群矛盾。
2.知识结构不完善。有的社区干部由于存在重实践轻理论的心理,对党的路线方针政策以及各种法律法规、制度文件等理论学习不够,领会不深,掌握不熟,贯彻不力,理论功底较为欠缺,工作缺乏思路。另外,目前有的社区干部对政策相关的基本专业知识、公共管理知识和业务工作知识等掌握的不够扎实,尤其是涉及农业、税收、市场监管、改善民生、维护稳定等工作的相关政策熟悉度不够,在很大程度上阻碍了政策的高效执行。例如,现在有些岁数大的社区干部不会充分利用先进的信息技术软件和先进系统等新手段新方法开展工作,影响工作效率和质量。
3.综合能力待提高。随着利益主体与诉求的多元化,社区群众维护自身权益的意识显著增强,而有的社区干部缺乏法治思维,缺少协调好人力、物力、财力等各种资源和处理好各方利益关系的各种综合能力,尤其是协调沟通能力,在协调的过程中还是习惯于传统的强迫命令,缺少某些沟通技巧,一旦遇到突发性、群体性矛盾纠纷,常常陷入“老办法不管用、新办法不会用、硬办法不敢用、软办法不顶用”的窘境。在调研中,31.2%的社区干部表明自己最需要提升“依法行政能力”,认为“创新能力”是社区干部首要工作能力占被调查者的58.3%。由于社区干部普遍承担二十余项考核指标,工作危机感与压力剧增,调研发现,46.5%的社区干部认为当前社区干部队伍建设存在的突出问题是“工作压力大”,59.8%的被调查者认为具备良好的心理调适、情绪管控能力是社区干部的胜任力之一。
结合对调查问卷取得数据进行分析,可以发现影响社区干部胜任力的大小是外在因素和内在因素相互作用的结果,是与社区干部自身原因及其所在的工作实践场域等外部条件有着密切的关系。
组织体制的功能错位。一是组织赋权不够。当前,居委会的行政化倾向仍很明显,社区干部在面对各上级政府、部门林林总总的政策和任务,由于受自身职权范围及能力限制,面对不同的对象和环境,无法真正做到与政策进行有机结合,无法适时适度地加以调整和变通,工作绩效受到较大影响,没有办法及时满足广大居民多元化需求。二是工作任务繁重。“社区是个筐,啥都往里装”是目前社区承载量的真实写照。据统计,当前,每个社区都承担着50多项工作任务,内容涉及民政、公安、司法、社保、教育、文化、卫生、计生等,社区的“兜底”功能日益显现[3]。特别是近年来,社区的工作量越来越大,加班加点成为常态,各种迎检应接不暇,社区人员配备与社区的工作量无法匹配。工作任务繁重和工作内容单一琐碎导致社区干部的积极性不断被消磨,缺乏成就感和满足感。
选拔发展的机制欠缺。一是选聘标准过于笼统。目前,大多社区干部的公开选聘对于招聘岗位的工作性质、工作内容和所需具备的能力素质等信息没有进行较为具体的说明,导致不少社区干部因选聘条件较为宽泛而缺乏社区工作应该具备的专业知识和技能,工作基本上处于粗放的经验主义运作阶段,无法做到精准有效。二是选聘手段简单刻板。目前社区干部的选聘手段较为单一,缺乏针对性,主要还是以考核公务员的测试方式来判定应聘者对岗位的胜任程度,多采取笔试和结构化面试相结合的方式进行,考察重点依然集中于应聘人员的学历和专业等技能型素质上,对应试者的综合了解程度不够深入,特别对于个人特质等内在性素质的考察基本上没有。这种选聘方式往往最终导致所选聘的社区干部的能力素质与社区实际工作并不相匹配。三是发展前景缺乏吸引力。目前社区干部不属于公务员、事业人员,在社会上仍存在一些偏见甚至低视,还停留在“居委会老大妈”的认知中,所以社区干部对自我的认同度比较低,感觉没有职业前途,加上纷繁复杂的社区事务及日渐下移的行政工作,上升渠道不畅,激励效应不够,一定程度上也就抑制了他们的工作积极性。虽然现在有极个别社区党组织书记和居委会主任享受事业单位编制和待遇,但相对于人数众多的社区干部队伍来说,比例太小,不能从整体上激发社区干部的活力。
教育培训的效果不佳。一是培训力度不够。根据问卷显示,在受访对象中,有18.5%认为个人工作能力完全胜任当前从事岗位,有30.4%认为个人工作能力勉强能够胜任现在从事岗位,有43.5%认为个人工作能力不能够胜任现在从事岗位并希望能够得到专业培训。目前针对社区干部的培训还是比较少,特别是针对普通岗位社区专职工作者的培训供给远远不能满足培训需求。二是培训体系不实用。目前对社区干部的大多培训都侧重于理论内容,实践内容偏少,缺乏前沿性和针对性,难以契合社区实际发展需要,难以解决社区干部的实际困惑。大多培训方式仍旧是以会代训、集中讲座等传统方式,而分享、交流、实践等互动式的培训相对较少,无法真正调动参训人员的积极性和主动性。大多数培训往往存在“重过程,轻效果”的现象,对参训人员的学习成效并没有具体评估措施,无法真正满足新时代城市社区干部能力素质的要求。
评价体系的指向不明。一是考核体系不科学。现行考核制度对社区干部的考核实行的是同一考核指标,没有区分岗位和职能差异;各类考核指标更多注重定量考核,偏重考核指标的完成情况,对一些定性分析的考核指标的重视明显不够,不能对社区干部的主观努力和本质方面进行有效的鉴别和评价;考核方法较为单一,只注重定期考核和年度考核,忽视了日常考核和平时的走访了解;在实际考核中,考核主体往往是上级职能部门,而居民群众参与考核做的还远远不够。二是考核制度不符实际。根据调查问卷取得数据可知,仅有10.8%的被访对象认为现有的考核制度能够完全反映自身的工作内容,有76.1%的被访对象认为现有的考核制度能够部分反映自身的工作内容,另外13.1%的被访对象认为现有的考核制度基本涉及不到自身的工作内容。目前街道办事处对社区工作人员的考核,都是采用量化指标和主观评判的考评体系,居委会往往为了完成任务指标,不考虑执行的实际效果,在这种评估机制下,社区干部就会根据对自身的考核指标完成可被考核的任务目标,而对大多数不能反映到评估体系中的工作投入较少。
心理品质的个体影响。胜任力不仅受到社会文化环境、组织培养教育和岗位锻炼的影响,而且同个体的心理品质也有密切关系。心理品质主要指社区干部在工作时所展现价值取向、动机、兴趣、情绪、态度等方面的有机整合,其中有两个内容最为重要:一是价值取向。价值取向就是指导人们行动和决策判断的总体信念,直接影响着工作态度和行为。作为社区干部要有坚定的理想信念,必须始终坚定共产主义信仰,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,否则其价值判断、行为决策就会迷失方向。二是态度及个性。态度是对事物所持有的一种主观体验及行为选择,如群众意识、责任精神等等。个性倾向性是态度、动机、性格以及行为的整体表现特征,是知、情、义、行的协调统一。其中,认知是影响胜任力提升的的关键性因素。认知是把自己学习到的知识和掌握的信息资料与实际生活结合起来,认知是一种高层次、高水平的学习形式。目前,有部分城市社区干部的文化水平还是偏低,学习与认知能力不强,并且缺乏学习的内生动力,认为学不学与搞好工作关系不大。
四、社区干部胜任力提升的实现路径
提升城市社区干部胜任力是一项长期而艰巨的系统工程,必须立足实际,循序渐进,建立多维视角,积极探索建立基于胜任力模型上的城市社区干部培养机制。
1.理顺体制机制,加大激励力度。一要理清政府与社区的关系,强化服务职能。当前需要从实践层面加快社区改革步伐,进一步界定基层政府、社区党组织和社区自治组织的功能定位及其相互关系,明确社区服务理念、工作内容和居委会的职责,让社区自治组织和社区干部回归到服务社区居民的本质属性,强化社区干部岗位职责的服务功能。政府与社区之间应该是“指导与协作、协调与监督”的关系,对各级延伸到基层社区的事项进行全面清理,减轻不合理负担,建立准入制度,让社区干部有精力、有时间服务社区居民。二要发挥党组织核心作用,注重协商民主。在坚持党组织领导核心地位不动摇的同时,建立社区党组织与多元主体协商共谋、群团组织和党政部门参与社区治理等机制,大力倡导平等、民主、合作、协商的工作方式,促进社区干部创新工作方法,提高他们服务群众的能力。三要增强社区干部的职业认同感和价值感。建议采取有效措施或出台政策,明确社区干部的身份地位,增强社会价值感和归属感。实现物质激励与精神激励并举,用机制留住人才。
2.优化选拔方式,畅通发展通道。一是科学优化选聘方式。结合城市社区干部的职业特点和岗位实际进行适当调整,对社区干部进行全面细致地剖析,使选聘方式更为科学合理。选聘考察的重点不仅要考虑学历和专业等显性要素外,尤其要注意应聘者的人格特征和动机需求等隐形要素。基于社区干部胜任力模型,可以根据各胜任力要素的权重不同,采用行为事件面谈法、文件筐测试、无领导小组讨论等多种方式,真正把思想解放、素质较高、能够胜任治理能力现代化建设的人才选拔到社区岗位上来。二是畅通社区干部的发展渠道。要建立社区干部动态激励机制,按照“进班子、变身份、给待遇”的思路,形成有利于优秀人才流入社区的工作机制,为优秀的社区干部进一步发展拓展上升空间,让社区干部留得住、有盼头。可探索制定社区干部职业生涯规划,实现职业生涯发展与社区基层的发展同频共振。
3.加大学习力度,创新培训方式。一是形成学以致用的培训体系。基于社区干部胜任力模型提供的标准为参照,根据培训人员能力特点,寻找现有状态和目标状态的差距和原因,确定符合实际的培训需求,围绕培训对象、培训内容、培训方式、培训目标等要素,有的放矢,突出培训重点,制定和实施全面的、有针对性的社区干部教育培训方案,从而完善教育培训体系,增强社区干部培训的实效性。一方面,需要强化城市社区干部的理论培训,以学习习近平新时代中国特色社会主义思想、四史教育和党的理论政策和法律法规为重点,采取集中培训、专题讲座、个人自学等方式,加强思想淬炼,不断提高他们的政治理论素养和政策法规应用水平;另一方面,需要加大城市社区专门业务培训和技术等专业培训的力度,保证学用相长、学以致用,解决培训与工作脱节的情况,提高他们创造性开展工作的能力。二是探索新型常态的培训方式。当前,很多地方的社区干部年龄偏大,虽然近年来也引进了一些学历较高的年轻人,但他们的社会阅历低、工作经验不足,造成社区干部老的老、小的小,中坚力量出现断层,结构不尽合理。结合当前网络使用的普遍化,可以通过QQ群、微信群等方式,采取共读的方式,定期利用社交群分享学习案例、学习材料进行常态培训。为了加强对新进社区干部的培训,可以扶持有经验的社区干部开办社区工作室,鼓励具有丰富社区工作经验的老干部做好传、帮、带,交好“棒”,不在年轻的社区干部手中“落棒”[4]。三是反馈参与学习的培训结果。要把培训的参加情况,学习情况和成绩纳入档案,成为今后社区干部考评的重要依据。把培训与考核、晋升等激励措施结合起来,避免培训流于形式,通过重视反馈培训成果来完善培训机制,切实提高社区干部参与培训的积极性,形成自主学习的工作氛围。
4.健全评价体系,强化考核结果。一是制定科学的评价标准。在制定考核办法时,参照社区干部胜任力模型,科学统筹考评指标的“共性”和“个性”问题,按照分类的原则细化量化评价标准,由过去经济绩效,社会维稳等指标转向促进社会治理效果、社会公平和居民幸福感等指标。在全面考核德、能、勤、绩、廉、学情况的基础上,突出社区干部工作过程和工作实绩的两个重点,建立以立场坚定、大局意识、群众观念、政策水平、廉洁自律、公道正派、爱岗敬业、依法行政、团队意识等各项指标为具体内容的胜任力考核体系,全面评价城市社区干部。改变现有的定期集中考评模式,将日常考核和年度考核结合起来。另外,在参评对象上,要让更多工作对象和服务对象参与进来。二是及时落实考核结果。在对社区干部展开考评时,应做到审核结果的公开透明,提升考评过程中的民主性和考评结果的真实性、公认度。要切实把考核结果运用在培训教育和提拔任用等环节,与社区干部的进退流转挂钩起来,做到有功必奖、有过必罚。在调研中发现,有6.3%的社区干部认为社区对于考核的奖惩结果都能够很好的执行,有65.2%认为社区对于考核的结果奖励落实力度大于惩罚,有12.3%认为对于考核的惩罚落实力度大于奖励,有16.2%认为对于考核的奖惩落实力度都不大。因此,对考核结果优秀的社区干部要及时进行表彰奖励,树立先进,在条件允许的情况下进行物质奖励,在职位晋升时优先考虑,在工作中赋予更大的责任和权力;同时对考核不称职或因其他原因难以履行岗位职责的社区干部,要切实在工作上、待遇上进行差别对待,鞭策后进,特别是对出现重大工作失误的社区干部要追究责任。
5.加强实践锻炼,提倡自我提升。胜任力是由一系列内外要素组成的动态结构,是取得成功的重要条件。它是为顺利完成某项工作,达成某一绩效目标所要的一系列不同基本素质的组合,包括动机、个性与品质、自我形象与社会角色特征以及知识与技能水平等内容,可分成表层结构和深层结构两部分。城市社区干部胜任力是社区干部胜任城市社区工作的浅层能力和相应深层特质的总和,既包括是否具有适应治理能力现代化的外在知识与技能方面的浅层能力,也包括是否具有符合治理能力现代化要求的内在观念、态度与动机等深层特质。麦克利兰的胜任力“冰山模型”理论将个体的胜任力特征根据其属性和测量难易程度划分为两类,一类是知识、技能,属于表面的胜任特征,漂浮在水面上,很容易被发现。一类是处于冰山模型下部,主要包括个体的性格、价值观、态度等不易被改变、也是较难被观察和测量的特征。目前,我们对社区干部的能力素质培养在“冰山”上的浅层能力关注的程度较多,而“冰山”下面的深层特质关注的太少。而实践活动恰恰给我们提供了“冰山”里和“冰山”外的结合点。社区干部的实际工作能力和工作业绩是事业心和热情投入的外化表现,也必然是理论学习积累转化的结果,为此,要重心前移,把实践锻炼作为考察提升胜任力的重要内容。当然,胜任力伴随着人的一生,不论从事什么工作都需要能够胜任,人人需要胜任,人人皆有胜任力可以挖掘,所以,要提倡在发展中自我关注、自我提升。

参考文献:
[1]徐永祥.社区发展论[M].上海:华东理工大学出版社,2009.46
[2]干部教育培训研究21个专题报告(上)[M].北京:党建读物出版社,2013:202-210
[3]黄燕明.以社区党建创新推动社会管理创新[J].思想政治工作研究,2012(7):18-19
[4]李德.从执行到服务:提升城市社区干部领导力的策略选择[J].领导科学(中),2016(3):11-14

 

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