宋志林

（中共师宗县委党校  云南师宗  655700）

摘 要：党的十九大报告指出以提升组织力为重点加强组织建设，这一要求具有很强的现实针对性。村组干部是党和国家政策在基层一线的执行着，是推动乡村振兴的重要中坚力量。长期以来，村干部队伍建设存在示范引领能力不强、整体结构素质不优、一线队伍人心不稳、干事创业激情不高等问题，直接影响到农业农村现代化建设。基于此，以师宗县“缩面提标”改革实践为例，坚持问题导向，探讨解决办法，对于完善村民自治制度、更好地推动农业农村经济社会发展具有重要现实意义。

关键词：师宗县；缩面提标；村组干部；实践

作者简介：宋志林，男，高级讲师，在职研究生。研究方向：党史、党建、行政管理、县域经济、乡村振兴、社会治理。

习近平总书记指出，“农村要发展，农民要致富，关键靠支部”。以村党组织为核心的村组干部队伍对于推动乡村振兴、实现农业农村现代化具有极端重要性。怎样才能使村组干部队伍靠得住、用得上、用得好，关键在于最大限度调动村组干部的积极性和主动性，这背后需要解决的痛点是待遇问题。师宗县通过“缩面提标”改革创新，精缩村级事务人员，提高待遇报酬标准，解决了村组干部“选不到”“用不好”“留不住”“当不好”“管不住”等老大难问题，其经验做法在云南省得以推广运用。

一、改革背景及目标

师宗县位于云南省东南部，属云南省革命老区县之一。东接罗平，南邻丘北，西毗泸西，北倚陆良，国土面积2783平方公里，下辖4镇3乡3街道，共110个行政村，784个村（居）民小组，1968名村组干部，其中，行政村“两委”及村监督委员会干部938名，平均每个行政村8.53人，村民小组党支部书记及村民小组组长1030名，另有包括烤烟辅导员、卫生员、护林员、计生宣传员、社区流动人口计划生育协调员等30个岗位的村务辅助人员3000多人；合计有村组干部及村务人员接近5000人。但村组干部待遇偏低，村务人员补助项目较多且不平衡，这严重影响了村组干部的积极性，致使出现“庸、懒、散”。

“缩面提标”改革前，村（居）委会书记、主任每月补助不到2100元，只相当于当地劳务人员收入平均水平的70%不到；副书记、副主任和监委会主任不到1800元；其他“两委”委员不到800元；村民小组党支部书记和村民小组组长不到400元。上述“五不”问题的存在，严重削弱了村组干部的干事创业劲头，导致党和国家政策落地难，制约了农村经济社会发展。

从村务人员的补助来看，呈现出一个显著特征，整体水平低、差别巨大。老年协会会长每月补助50元、消防员每月补助60元、烤烟辅导员每月补助1195元、综合服务平台每月补助1500元，其中，有23个岗位每月补助在500元及以下，有5个岗位在500至1000元之间。一个村（居）委会每月的村务岗位补助合计为11586元，每个岗位平均为386.20元，每天不到12元补助。兼职的村务人员待遇偏低，导致出现几类不良现象：有的在编不在岗；有的在岗不在心；有的常年在外从事非农就业。农村“门难进”“人难见”“脸难看”“话难听”“事难办”“五难”问题时有发生；村组干部“选不到”“用不好”“留不住”“当不好”“管不住”难题应运而生。

为破解该难题，师宗县率先进行“缩面提标”改革，以解决村组干部待遇问题为切入口，激发村组干部主动作为、谋实干事，使村民自治制度得到有效落实，大大提升了农村基层治理效能。

1.提高待遇标准，完善职能分工

建立村（居）委会干部收入与当地农村劳动力劳务收入相当和与当地居民生活水平相匹配的报酬待遇增长机制，有效激发村组干部干事创业和服务群众的内生动力；实行村级自治组织班子成员分工责任制，细化任务清单，明确责任分工，推动村组干部形成以农村公共服务管理为主、其他事务为辅的工作格局，打造一支相对职业化的村组干部队伍。

2.全面加强管理，强化监督考核

严格落实县乡两级党委管党治党主体责任，参照党政机关领导干部管理模式，实现对村（居）委会的管理由只管一人向管班子转变，由被动管理到主动领导转变，由结果管理向过程和结果协同管理转变。同时，充分发挥村民小组党支部在村民小组事务决策和执行过程中的领导作用，将党的领导进一步向基层延伸，提高了农村基层组织建设质量，进一步增强了村组干部队伍的凝聚力、向心力和战斗力。

出台《师宗县村组干部监督管理办法及考核体系》，对资源禀赋、基础水平、岗位职责不同的行政村干部合理设置考核内容，规范操作程序，不搞笼统评价，防止出现干与不干一个样、干好干坏一个样，树立“能进能出、能上能下”的选人用人导向，使村名自治名副其实。严格落实重大事项决策“四议两公开”及“三务”公开工作要求，确保小微权力在阳光下有效运行。

二、实践探索

为顺利推进“缩面提标”改革，师宗县委、县政府统筹谋划、高位推动，按照“人力资源整合、工作职能合并、干部结构优化、服务能力提升、报酬待遇提高、财政负担不增”的工作思路，以精简村务人员为着力点，围绕“4321”的提标目标，试点推进、全面推广，建设一支扎根基层、干事创业、担当作为、廉洁高效、相对稳定的村级干部队伍，着力提升为民服务的意识和能力。

1.岗位职责明晰化，解决“用不好”问题

按照“岗位设置合理、人员结构最优、工作效能最高”的原则，推动村（居）委会干部公共管理服务岗位由“副业”向“主业”转变，强化责任担当，用好村组干部。

优化职数设置。将全县村（居）委会干部按照7—9个职数进行“员额”设置。推动行政村党总支书记通过法定程序担任主任职务，最大限度实现一肩挑；推动行政村干部合理交叉任职；鼓励“两委”党员成员兼任村（居）民小组党支部书记；鼓励单设的村（居）民小组党支部书记通过法定程序担任村（居）民小组组长，实现一肩挑。

整合“几大员”。坚持“一人兼多职、一人取多酬、宜整合则整合、宜兼职则兼职”的原则，将行政村干部分为正职、副职、“两委”成员三个层次进行分类管理，提倡行政村干部按照其主管的工作职责兼任“几大员”。

明确职责任务。对整合兼职的行政村干部实行分工负责制，全面细化责任清单、任务清单及问题清单，健全以行政村党组织为领导、“两委”为基础、农民合作社和其他经济社会组织为补充的村级组织体系。以彩云镇红土村为例，“缩面提标”改革，把原有的24个村务岗位整合为8名村干部兼任，实现定人、定岗、定酬、定责，做到人岗相符、权责相称、责利相配。

2.选拔渠道多元化，解决“选不到”问题

按照“清理一批、撤换一批、提升一批、淘汰一批、储备一批”“五个一批”工作思路，坚持做到好中选优、优中选能、能中选强，进一步调整充实村级干部力量。

设置出列清单。全面落实村级干部任职资格联审和退出机制，清理受过刑事处罚、存在“村霸”和涉黑涉恶、涉邪教、严重违纪违法等情形的村级干部43名，调整撤换不作为、不称职的村级党总支书记24名，淘汰不胜任的村级干部166名，通过“缩面提标”，裁减村级干部300余名。

拓宽干部来源。实施村级干部队伍优化提升行动，共从县乡机关事业单位、回乡高校毕业生中选派18名优秀共产党员到贫困村和软弱涣散村（居）委会担任党总支书记。打破地域和职业限制，畅通村级干部进出渠道，实施村级优秀人才回引计划，重点从致富带头人、外出经商和务工人员、高校毕业生、退役军人和其他乡贤中进行回引，为村级干部队伍注入新生力量。目前，已有3名回引人才担任村级党总支书记。

充实后备力量。建立村级后备干部选拔培养机制，依托乡级青年人才党支部，采取“个人申请、支部推荐、群众评议、党委确定”的办法，按照每村不少于3名的标准建立村级后备干部人才库。目前，全县共储备村级优秀后备干部291名，其中，35名后备干部当选为村（居）民委员会主任或为“两委”成员。

3.工资待遇保障化，解决“留不住”问题

按照“待遇有保障、养老有保障、医疗有保障”的“三保障”原则，通过“缩面提标”改革，村组干部队伍的工资待遇有了明显提高，大大激发了村组干部干事创业的热情和激情。

实行结构报酬改革。建立“基本报酬+绩效补贴（争创红旗村）+集体经济创收奖励+兼职补贴”的结构报酬制度。在实行基本报酬长效稳定增长的基础上，探索多元化增收渠道。大力发展村级集体经济，每年在经营性盈利收入的集体经济中拿出一定比例作为村级干部的奖励性绩效工资。开展“红旗村”争创活动，每评上一面红旗，正职每月增加300元绩效奖励，村“两委”成员每月增加200元绩效奖励，小组干部每月增加100元绩效奖励，多创多得，每人每月最多可增加1500元。探索建立村级干部获省市表彰荣誉津贴、公务差旅补助等激励机制，使村级干部报酬从“副业收入”变为“主业收入”。

整合购买服务补贴。村级干部兼任“几大员”职务的同时，领取相应的政府购买服务补贴，在不增加财政负担的情况下，实行大量缩减人员规模、提高单个人员整体待遇的目标。以大同街道石碑社区为例，将21类“几大员”整合为7人兼任，整合后村党总支书记、村委会主任工资待遇每月提高到4000元以上，村党总支副书记、村委会副主任工资待遇每月提高到3500元以上，监督委员会主任工资待遇每月提高到3000元以上，其他“两委”成员工资待遇每月提高到2000元以上。

健全离任保障制度。为符合条件的在职村级干部购买社会养老保险，鼓励有条件的乡村落实村级干部医疗保险、意外伤害保险、失业保险、生育保险等，探索建立离任补助、谈心谈话、健康体检、工会会员管理、临终抚恤等关怀关爱机制，切实解决村级干部后顾之忧。对于因公受伤、生病住院、家庭困难的村干部，及时走访慰问，帮助解决实际困难。

4.教育培训常态化，解决“当不好”问题

按照“生活有甜头、工作有劲头、政治有奔头”的目标，持续加大村级干部教育培训力度，打破成长“天花板”，不断增强推动发展、服务群众的能力和本领，为乡村振兴、农村经济社会发展注入新血液、增添新动能。

强化教育培训。坚持“需求导向、分类施教、注重实效”的原则，将村级干部纳入全县干部教育培训总体规划和年度计划，依托县乡两级党校，采取集中培训与分散培训、理论教育与技能提升、课堂教学与外出考察相结合的方式，开展教育培训，不断提升村级干部为民服务的能力和水平。

支持学历教育。采取补贴学费的形式，积极支持和引导村级干部和村级后备干部通过自学考试、函授教育、电大教育等提升学历层次，不断优化村级干部的知识结构和学历结构，推动乡村人才振兴。

拓宽晋升空间。认真落实村级干部政治待遇，积极探索村级干部职务晋升机制，推动优秀村级干部合理流动。对群众公认度较高、工作实绩突出、综合考核靠前的村级干部，在定向招录公务员和事业单位人员时，优先推荐考录。按照程序推荐村级干部作为各级党代会代表、人大代表和政协委员人选。建立健全容错纠错机制，旗帜鲜明地为敢于担当、踏实干事、公道正派的村级干部撑腰鼓劲，激励担当作为。以高良乡纳厦村委会为例，原村党总支书记杨自和经组织推荐参加“2019年曲靖市定向村（社区）干部考录乡（镇、街道）公务员”考试，顺利考录为国家公务员，实现由“村官”到“乡官”的转变。

五、考核管理规范化，解决“管不住”问题

按照“年初有考核、平时有检查、年终有奖惩”的要求，探索推行“双述双评三规范三公开”考核办法，强化基层组织建设，实现对村（居）委会的管理由只管一人向管班子转变，由被动管理向主动领导转变，由结果管理向过程和结果协同管理转变。

完善考核体系。制定“双述双评”工作实施方案，实行任期和年度目标管理责任制，要求村级干部年度工作既向乡（镇、街道）党（工）委述职又向党员、群众述职，既接受上级党组织测评又接受党员、群众测评，将群众满意度作为重要考核内容，健全完善考核评价体系。考核体系的完善，有效激发了村级干部的工作积极性和主动性，更加凸显村级党组织对全村事务的领导，让村干部做到真管、能管、敢管、善管，提升了村级党组织的向心力、执行力、战斗力。

2.加强日常管理。规范村级干部管理，参照县乡党政机关领导干部管理模式，实行村级组织班子成员分工负责制和轮流带班值班制，实行由被动管理向主动领导转变；规范村级集体资金、资产、资源“三资”管理，全面开展清产核资登记造册，规范承包、租赁、处置等程序要求，严防侵害集体利益行为；规范财务管理，成立乡（镇、街道）会计核算中心，实行村账代记代管制度，实现动态监督、全程管控。

3.规范权力运行。健全完善党务、村务、财务“三公开”制度，制定《小微权力清单》，严格落实村级重大事项决策实行“四议两公开”要求，确保村级小微权力在阳光下运行。加大“微腐败”惩治力度，严肃查处侵害农民利益的腐败行为，织密基层自治权力运行“廉政防护网”。2019年以来，全县党政纪立案审查调查村级干部60名，给予党纪政务处分41名，问责处理19名。

三、思考与启示

师宗县“缩面提标”改革实践，确实解决了村民自治制度有效运行的诸多难点和痛点问题，并收到了良好效果。在这些有益尝试及取得良好效果的背后，有几个理论和实践问题值得认真思考和总结。

一是基层党委政府不能越位、更不能缺位。村民自治制度是我国社会主义制度的重要组成部分，其核心是“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民选举、民主决策、民主管理、民主监督。”“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”也就是说，村民委员会是农村群众的自治组织，基层党委政府有指导、支持和帮助的义务，没有干预的权力。师宗县“缩面提标”改革实践，回答了基层党委政府的重要“支持”义务之一：怎么为村民自治组织提供保障其正常运转的必要支持，特别是让村组干部能够尽心尽力地把村民自治事务作为自己的主要职责，而不是兼职。这一改革，没有改变村民自治制度本身，而是就政府职能部门授权在村庄内部开展事务的委托代理人进行更加有效地整合管理的改革，是其自身运行机制的完善过程，因此没有越位。而所推行的改革，调动了村组干部的工作积极性和主动性，把为村民自治服务的事务办好办实，受到了老百姓的高度认可，因此是一种主动作为的表现。

二是村组干部“职业化”是发展趋势。村民自治作为一种制度安排，关键是通过民主选举产生的村组干部能否真正履行其职责。随着国家对“三农”工作的高度重视，特别是乡村振兴战略的全面实施，村庄事务更加繁杂，乡村建设任务更加繁重，没有一支政治素质过硬、服务能力过强、管理水平过高的村组干部队伍，没有一支召之即来、来之能战的村组干部队伍，党和国家政策就无法在基层一线落地生根，很多工作就很难在基层一线推进，或者推进成本很大。脱贫攻坚工作中，派驻了第一书记和大量的扶贫工作队伍下沉一线，确实在脱贫攻坚中发挥的关键作用，为精准脱贫立下了汗马功劳，但这支队伍无法代替村组干部作为村民自治主体“守夜人”的职责，这意味着需要让村组干部“职业化”。反观“职业化问题”，其面临的第一个难题就是报酬问题，作为职业化的工作者，他们无法获得国家公职人员的待遇，但获得与当地劳务人员相当的报酬待遇，应该是一个最基本的标准。过去这个老大难问题长期得不到解决，与基层党委政府支持力度不够有着直接关系，但也与如何改革完善村民自治制度有着直接关系。从这个意义上讲，师宗县“缩面提标”是重大的改革创新，对于完善欠发达地区村民自治制度是个重大贡献。

三是建立更加有效的监督管理制度是这一改革的副产品。师宗县“缩面提标”改革，表面看，解决的是村组干部待遇报酬问题，更深层次看，找到了中国共产党如何发挥领导核心作用，领导和支撑村民自治制度的有效机制。这一改革能够充分调动乡村人才、包括一些长期在外就业的乡村人才回乡服务乡村建设的人才难题，将提高村组干部民主选举的竞争激烈程度。对此，这一改革已经做好了较好的制度安排，除了待遇保障、优秀村组干部能够获得更多发展空间之外，最核心的是村组干部有了明确的职责和更加有效的考核办法，解决了他们为什么干、干什么、怎么干，以及干的效果如何的问题，使村民自治有了更有效的制度保障，对于发挥基层党组织的领导核心作用，无疑是重要法器。

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