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张耀1 王文娟2 孟祥梁3 国家监察体制改革后检察权行使尺度研究
论文编辑部   2021-05-12 07:01:48 作者: 来源: 文字大小:[][][]

张耀1 王文娟2 孟祥梁3

1西北师范大学法学院  甘肃兰州  730070;2甘肃省武威市凉州区人民检察院  甘肃武威  733000;3西北师范大学传媒学院  甘肃兰州  730070)

职务犯罪侦查权的“划拨”和相关检察人员的“转隶”使得检察机关面临了严峻的挑战,但同时挑战之中也蕴含着机遇。检察机关在司法改革不断深化的今天必须坚持“法律监督机关”的宪法定位不变,调整以往工作方式,在监察体制改革后重新定位检察权,通过充分行使起诉裁量权、积极探索拓展行政公益诉讼职能、保留检察机关对于部分职务犯罪的侦查权、拓展检察机关司法审查的适用范围等方式来增强检察监督的刚性,从而巩固和发展中国特色的检察制度。

关键词:监察体制改革;检察权;职务犯罪;公益诉讼

基金项目2020年甘肃省人民检察院检察理论研究课题成果。

作者简介:张耀(1997--)男,西北师范大学法学院硕士研究生,主要从事法律与检察方面研究

王文娟(1986--)女,硕士,甘肃省武威市凉州区人民检察院检察官,主要从事刑事检察工作与研究

孟祥梁(1993--)男,西北师范大学传媒学院硕士研究生,北京青年之声新媒体科技中心副主任,主要从事影视产业与检察方面研究。

 

2018年修改的《中华人民共和国宪法》(以下简称:宪法),在其第三章“国家机构”中直接新增一节“监察委员会”作为第七节,共计五条[1],内容涉及监察委员会的定位、组成、任期、领导机制、监察权独立等。标志着监察体制改革的基本完成,实现了职务犯罪侦查权从检察机关向监察机关的转移。但是新修改的宪法并没有对检察机关的宪法定位做出调整,仍然坚持检察机关是我国“法律监督机关”的定位[2]。一方面要不断深化监察体制的改革,一方面仍然要完善和发展中国特色的检察制度,在此看来这似乎是一对矛盾,因为监察体制的改革使检察机关诉讼监督职能弱化,但检察机关仍然要承担法律监督机关的职责。在监察体制改革后的新时期应认识到检察机关所面临的挑战和机遇,重新塑造检察权,使其适宜新的司法体制。

一、检察机关所面临的挑战

监察体制的改革于检察机关而言,最大的影响就是以反贪反渎和预防职务犯罪为核心的侦查权的转移。这项职能虽只是检察权中的一项,但长期以来被视为是检察机关手中刚性的司法“杀手锏”。因此该职能转移使得检察机关整体蒙上了一层失落的氛围。具体而言,监察体制改革后检察机关主要面临了以下两方面的挑战。

1.“法律监督机关”的定位

宪法修改后并未改变检察机关“法律监督机关”的定位,但是新修改的《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称:刑诉法)已经将职务犯罪侦查权转移,虽仍然保留了检察机关批准逮捕和提起公诉的职能,但这两项职能是否为监督职能还存有争议。此时的检察机关又一次走到了历史的十字路口,检察机关作为宪法规定的我国“法律监督机关”定位受到了一定的质疑。甚至有学者建议我国检察机关仿照西方国家模式只享有公诉职能,取消其法律监督机关的定位[3]

仿照西方模式是绝对不可取的,我们必须走出中国特色的道路。所谓中国特色就是要适应中国的国情,照搬照抄绝对后患无穷。基于我国的特殊国情,我们必须坚持中国共产党领导下的人民代表大会制度。在我国的宪政体制中,人大可以监督一切的国家机关,但是在实践中人大监督的方式是偏软的,尤其是在地方人大,对于本地同级行政机关、司法机关的监督只能是通过审议工作报告、调查、视察等方式,而一般不会使用特定问题调查、质询等刚性的监督手段。因此人大监督虽然是我国法律效力最高的监督,但是其并没有在实践中发挥应有的作用。

此外也有学者提出了关于人大能否监督监察委员会的质疑,因为监察委员会的监督是覆盖全体公职人员的。在我国的人大制度中,人民代表是兼职代表,他们本职工作就是地方的行政机关、司法机关等工作人员或者普通公民,因此人大代表中很多人本身就是被监察机关监督的对象。而由这群代表组成的人民代表大会也有监督监察委员会的权力,在监察委员会向人大报告工作时有权投票表决,由此就会形成权力的对冲。

2.诉讼监督职能的软化

我国的检察机关不同于西方国家检察院只具有公诉职能,为了体现中国特色的法律监督机关定位,我国人民检察院还具有诉讼监督职能,且该项职能一般不被其他国家检察院所具备或者部分具备。在三大诉讼中,配置了检察监督对发现确有错误的判决提起抗诉、向有关机关发出检察建议和对于发现的职务违法犯罪立案侦查。其中检察建议是一种柔性的监督方式,在以往检察建议发出后,由于职务犯罪侦查权的支撑,被建议机关一般都会在规定的时间内做出相应的整改。但是在职务犯罪侦查权转隶的今天,诉讼监督只剩下向有关机关提出检察建议,这势必导致诉讼监督职能进一步软化。

二、新时期的检察权行使尺度

新的历史时期,新的司法体制下重新塑造检察权,把握检察机关作为法律监督机关职权行使的尺度,是极其重要的理论和实践课题。

1.公诉权的调整和完善

现代很多国家在国家政权组织体系中都设立了检察机关,不难发现其中大部分的检察机关实质上都只是公诉机关。公诉权是检察权中最重要的权能,甚至可以说公诉权是检察机关产生的原因,检察机关代表国家对犯罪嫌疑人提起诉讼,由法院追究犯罪嫌疑人的法律责任。而由于我国特殊的政权组织形式,检察机关就有了中国特色的制度安排除了公诉权能外还具有诉讼监督的权能。在新形势下检察机关的诉讼监督职能会受到一定影响,我们只能通过寻找其他路径以加强诉讼监督能力。毋庸置疑公诉权是专属于检察机关的国家公权力,在现如今监察体制改革以后,检察机关要顺应改革形势,调整和完善公诉权,使公诉部门成为检察机关内部的主体部门,在任用和提拔干部上优先考虑公诉部门的干部。继续加强以往在刑事公诉中的主动性,同时也要寻找新的方法来拓宽民事公益诉讼和行政公益诉讼的道路。

充分行使起诉裁量权起诉裁量权是检察机关在审查起诉环节所具有的权力,是指检察机关对于移送案件的事实依据和法律依据进行审查后,依法享有是否决定提起诉讼的权力。其中不起诉是指检察机关依法审查被移送的由公安机关立案侦查案件、监察机关立案调查案件和法定自侦案件,审查其事实依据和法律依据是否符合法律规定。在以往的司法实践中,检察机关基于各方面的压力,对于移送案件做出不起诉决定的数量极其微小,远低于世界平均水平。在监察体制改革后的今天,正确的运用诉讼裁量权能够有效的监督侦查机关,制约监察机关,使他们各自在法律许可的范围之内行使权力,能够帮助检察机关为“法律监督机关”的定位正名。此外在前文中已经探讨过,监察机关虽然是由人大产生,在我国政权组织的设置上监察机关必定受到同级人大的监督,但是在实践中容易形成“人大对监察机关的监督”和“监察机关对人大组成人员的监督”之间的权力对冲,因此由检察机关来制约监察机关是很有必要的。

检察机关的诉讼裁量权是对监察委员会制约最为有力的手段,《中华人民共和国监察法》(以下简称:监察法)制定时,激烈讨论过检察机关能否对于监察机关移送案件做不起诉决定。一些学者认为检察机关在作出不起诉决定前要征得监察机关的同意。这种说法严重混淆了检察机关和监察机关之间的制约关系。检察机关依法独立行使检察权,检察机关当然有权力独立作出不起诉决定。因此在监察法出台后,也删去了检察机关作出不起诉决定前应当听取监察机关的意见这一条款。当然,在司法实务中,检察机关仍然要重视与监察机关的沟通协调,检察机关作出不起诉决定前要积极地与监察机关开展工作层面的交流,听取监察机关的意见建议。因为职务犯罪案件有其特殊性,监察机关可以要求检察机关在作出此类案件的不起诉决定时,有更加慎重的态度。

积极探索建立提起行政公益诉讼制度2017年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》赋予了检察机关提起行政公益诉讼的权力,这在检察权发展历史上具有划时代的意义[4]。因为立法机关赋予了检察机关对行政机关的监督权,这是司法改革的极大进步。在新时期,检察权要逐步探索拓展对于行政权的监督,助力推动法治政府的建设。因为行政权在诸权利中是最强大的权力,对于公民权力的影响也是多方面的,尤其我国过去是计划经济时代,行政权几乎无所不管。因此在法治政府建设中,需要有一个行政系统之外的机关作为监督机关,而在我国最适合的莫过于检察机关了。行政公益诉讼制度的确立和发展能够依托司法机关独立、客观、中立的优势,促进依法行政,保障文明执法,助力法治政府建设,所以检察机关在行政公益诉讼制度的发展上大有可为。

2.保留部分职务犯罪侦查权

监察体制改革后立法机关仍然保留了检察机关的部分职务犯罪侦查权。检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由检察机关立案侦查[5]。这种类型的侦查权保留是有必要的,可以防止出现前文所述的检察机关诉讼监督职能的软化,维护检察机关法律监督机关的定位。此外,保留检察机关部分职务职务犯罪侦查权并不会影响到监察机关对于职务犯罪行为的监督调查,反而能够更好的形成配合机制。因为检察机关对于其发现的违法犯罪行为侦查更能方便的保存证据、控制犯罪嫌疑人,接近事实真相。

在司法实践中如果检察机关在履行职务过程发现的司法工作人员的职务违反犯罪行为,经过审查,发现犯罪嫌疑人同时涉嫌贪污、渎职等专属于监察机关调查范围的犯罪线索的,应当及时与同级监察机关沟通。经过沟通,认为应当由监察机关主办的,由监察机关作为该案的主办机关,检察机关可以协助调查。如果案件由检察机关主办更为合适,应当由检察机关主办侦查,监察机关可以协助侦查。如果认为案件应由监察机关和检察机关分别管辖,检察机关应当将涉嫌贪污罪等专属监察机关管辖的犯罪线索移送监察机关,而对依法由检察机关管辖的案件自行侦查。

3.检察机关的司法审查

司法审查一般发生在司法机关准备对公民、组织执行强制性措施之前,由特定的司法机关来审查该强制措施是否具备法定条件,即具有事实依据和法律依据,以控制权力的恣意行使,来保护公民、组织合法权利。司法审查权在我国是检察权中的一项特殊权能,法律规定由检察机关行使。凡是逮捕、羁押、监听、查封、冻结等强制性措施,都要接受检察机关的司法审查。在现如今的监察体制下,监察机关对于职务犯罪的嫌疑人可以采取多种强制性措施,比如搜查、调取、查封、扣押、留置等,尤其是在采取留置措施时监察机关内部就可以自行决定[6],而没有外部监督措施,在这之中侵害人权的可能性极大。在今后的体制改革中,可以考虑将监察机关的部分强制性措施也纳入到检察机关司法审查的范围,避免监察调查权的滥用。

三、结语

探讨新时期检察权的行使尺度,侧重于研究增强法律监督的刚性。检察机关在新时期仍然是我国的法律监督机关地位不变,但由于职权和业务的调整,难免遇到质疑和挑战,检察机关在新的历史背景下要抓住监察体制改革的契机,通过进行自我审视和重新定位来不断深化自我改革。在新时代,通过检察权的行使来捍卫公平和正义。

 

注释:

[1]参见《中华人民共和国宪法》第123、124、125、126、127条

[2]参见《中华人民共和国宪法134条

[3]胡勇.监察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整.法治研究2017.3.88-94

[4]参见《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款

[5]参加《中华人民共和国刑事诉讼法》第19条第2款

[6]参见《中华人民共和国监察法》第四十三条监察机关采取留置措施,应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案

 

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