李思泫
（中共宁陕县委党校  陕西宁陕  711600）
摘 要：位于秦岭腹地的陕西省宁陕县经过5年的不懈努力，于2020年2月被省政府宣布正式退出贫困县序列，长期以来困扰宁陕人民的绝对贫困问题得到历史性解决，成绩值得肯定。但在入户走访中发现，农村有两类处在“夹缝层”的特困群体，其家庭脱贫状况直接关系脱贫攻坚成果巩固和全面小康成色，应予以特别关注。宁陕县认真落实以人民为中心的发展思想，在具体工作中既坚持原则又用活政策，在全面做好农村低保对象与特困供养对象兜底保障的基础上，创新落实《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见〉的通知》和民政部等五部委联合印发的《关于在脱贫攻坚中做好贫困重度残疾人照护服务工作的通知》等文件精神，积极探索低偿集中托养服务，着力解决“非五保”特困群体生活照料缺失难题，经过1年的探索实践，收到“托养一人、幸福一家”的良好社会效果。
关键词：特困群体；两不愁三保障；托养服务；资源配置；脱贫质量；全面小康

在2019年开展的兜底脱贫督查中发现，在宁陕广大农村还存在两个特殊困难群体，一是因有法定赡养人或法定抚养人不符合特困供养条件的失能半失能人口；二是因子女外出务工或婚嫁他乡有心无力履行供养照护义务的农村困难独居老人。这两部分人受制于现行政策规定和家庭经济条件，面临集中供养“不合规进不去”、社会化养老“收费高养不起”的困境。伴随而来的困难是，失能半失能人口的家人受拖累，农村困难独居老人的子女不能安心创业。这种状况在贫困地区具有一定的普遍性，已成为影响脱贫质量和小康成色的社会性难题。为此，宁陕县做了有益的探索。
一、主要做法
1.科学配置资源，解决“进得去”的问题。一是整合床位资源。失能半失能人口和困难独居老人实现集中托养，首先要解决托养场所问题。近年来，宁陕县先后建成“一中心六区域”敬老院7所，床位达1000余张。坚持“最难优先、应养尽养”原则，将居住环境差、生活质量差、自理能力弱、监护有缺失的特困供养对象全部集中供养；对与监护人同吃同住、亲情难舍、故土难离，不愿入住敬老院的特困对象实行分散供养，从而腾出10%左右的空余床位，为开展集中供养“进得去”提供了基础保障。二是整合护工资源。床位有了着落，同步要解决护理人员配置问题。为确保政府护理支出不增大、集中护理质量不降低，该县重点在盘活现有人力资源上下功夫。坚持多劳多得，将护理员工资与护理人数、护理质量挂钩，充分调动护理人员工作积极性,提高人力资源利用率；倡导守望相助，动员身体好、责任心强的老人协助护理失能半失能人员，既增进了感情又实现老有所为。三是助推就业脱贫。结合敬老院护理人员正常流动，坚持退一进一，优先选聘32名建档立卡贫困户担任护理员，加强岗位技能培训，做到人岗相适、人事相宜。
案例：今年64岁的城关镇寨沟村低保贫困户段少奎是这项政策最早惠及的对象之一。老段妻子早年离家出走，后因脑梗引起偏瘫，生活难自理，儿子长年在深圳务工，平时无瑕照管。2020年5月托养到县中心第二敬老院，年托养费用10560元，用其享受的养老金、低保金、残疾人两项补助等政策性补助8196元支付外，其子每年仅需再承担2364元托养费。托养后，段少奎的生活质量有了保障，其子能够安心务工少了牵绊。此前，像段少奎这样的家庭情况，因有法定赡养人，不符合农村特困供养认定条件，无法入住公办敬老院进行集中供养。经统计，截止2020年12月31日该县已累计集中托养失能半失能人口和农村独居老人87人。
2.低偿合理计费，解决“托得起”的问题。托养对象均是生活困难群体，既要实现“进得去”，还要确保托养费用能承受、可负担。为此，宁陕县民政部门会同物价管理部门精准测算托养成本，合理制定托养服务价格标准。最终确定，托养人员基本生活费比照农村特困供养对象标准收取，护理费对低保贫困户和一般贫困户分别减免50%、30%，床位费低保贫困户免交、一般贫困户减免50%。

宁陕县“非五保”特困群体低偿托养服务收费标准
序号 对象类别  收费标准（元/人·月）
  基本生活费 照料护理费 床位费 合计
   全自理人员 半护理人员 全护理人员 个人缴费比例 个人缴费金额 全自理人员 半护理人员 全护理人员
   个人缴费比例 个人缴费金额 个人缴费比例 个人缴费金额 个人缴费比例 个人缴费金额     
1 低保户 488 50% 178 50% 256 50% 392 免交 666 744 880
2 贫困户 488 70% 249 70% 358 70% 548 50% 100 837 946 1136
3 低收入对象 488 100% 355 100% 511 100% 783 100% 200 1043 1199 1471
案例一：全自理托养对象瞿刚高，为宁陕县城关镇贾营村村民，今年59岁，因年龄和智力残疾等级未达到特困供养对象认定条件，托养前一直是一个人过。居住环境差，吃饭靠凑合，“三病两痛”靠侄女瞿学洪抽空照料。2019年10月，瞿刚高托养到县城中心敬老院，年托养费用7992元，本人通过低保金和残疾人生活补助金支付7200元，侄女翟学洪每年仅需支付托养费792元。据调查，像翟刚高这样的自理托养对象，在该县社会化托养机构每年需缴费3万余元，对于低收入群体来讲根本无力承担。
案例二：半失能托养对象陈西秀，为宁陕县江口回族镇冷水沟村村民,今年72岁，为多重一级残疾。丈夫早逝，儿子王中臣在大荔县成家。因陈西秀日常生活不能完全自理，儿媳只好在家专职照顾，全家生活仅靠王中臣一人在山西打工挣钱。2020年4月陈西秀入住敬老院托养，本人的低保、残疾人补助等共计9816元，缴纳托养费用后还略有结余。儿媳自此放手打零工补贴家用，家庭生活质量大幅提升。像陈西秀这样的半失能托养对象，在该县社会化托养机构每年费用约4万元，对她这样的家庭算是天价。
案例三：全失能托养对象李世权，为宁陕县广货街镇北沟村村民，今年55岁，2015年10月因脑梗导致半身不遂一级肢体残疾。李世权有两个儿子均未成家，两人外出务工月收入1万元左右。为照顾李世权，兄弟俩每月支付1500元在当地请人照护，但效果并不好。2020年4月李世权入住江口镇敬老院托养，定期进行理疗与康复训练，现已能借助扶手缓慢行走。由于李世权享受残疾人单独保，可免缴床位费，年托养费用10560元，除去其享受的残疾、低保等政策补助金8700元，两个儿子每年只需支付1860元托养费用。如李世权这样的失能人员实行社会化托养，每年费用高达4.5万元。
3.优化管理服务，解决“养得好”的问题。宁陕县在启动托养服务之初，就严格对象认定和入住程序，敬老院、受养人、托养人三方签订《农村特困供养机构社会托养服务协议书》，明确各方责任义务。宁陕县专门制定托养服务工作标准，要求一日三餐设定食谱，工作人员24小时亲情照护；并建立了中医理疗室、康复训练室与远程诊疗系统，定期进行理疗与康复训练，一站式解决医疗、护理、养老等问题；每日召开院民会，让托养人敞开心扉，及时了解其思想动态，疏解情绪，化解矛盾，确保他们生活舒心。
案例：施仁奎，今年55岁，二级肢体残疾，日常生活全靠轮椅活动，心理极度自卑和内向。据护理员刘扬兰介绍，2019年9月施仁奎入住江口第二敬老院以后，交了很多朋友，性格变得外向了，人也自信了，个人精神状态与刚到敬老院时相比发生了很大变化。
二、取得成效
1.保障了托养对象的脱贫质量。据统计，自2019年开展托养服务以来，截止2020年12月31日，全县累计托养87人。这些农村特困群体托养后，生活、安全均有保障，食宿和洗澡有专人管护，房间宽敞明亮、干净整齐，服务人员亲情服务，就医方便快捷；敬老院经常组织各种文体活动，生活充实又快乐；敬老院建有生态墓地，老人去世后根据亲属意愿，由敬老院代办丧事的按照当地农村习俗办理，使老人生前有保障，临终有关怀，逝后有尊严。托养服务兜住了这一部分困难群体“两不愁三保障”的脱贫底线，巩固了脱贫成果，提升了脱贫质量。
2.解放了托养家庭的劳动能力。托养户要么因为家中有1人失能或者半失能，医护支出大、家人受拖累，往往导致“照看一个、拖累一户、致贫一家”的状况；要么是农村困难独居老人，子女住得远，一心挂两头，发展产业受影响，外出务工不安心。这两类家庭是脱贫攻坚中最难啃的“硬骨头”。通过集中托养，减轻了家庭负担，家里劳动力可以安心外出务工挣钱，实现“托养一人，脱贫一户，解放一家”。
案例：今年59岁的孟财凤，是该县金川镇黄金村人，本人为多重一级残疾。丈夫因病过世多年，育有一子一女。女儿段迎春外嫁西安市蓝田县，想照顾母亲有心无力，只能隔断时间回家看望。儿子段升华常年在西安打工，将母亲托付亲戚照顾，由于不放心经常请假回家，挣钱顾家不能兼顾。2020年6月段升华把母亲送至江口敬老院托养，然后安心务工，月收入4000余元。据统计，全县托养的87个家庭中，共解放劳动力42人，其中外出或就近务工32人，发展产业10人。
3.提升了托养群体的幸福指数。开展托养服务既保障了托养对象的生活质量，也减轻了家庭精神和经济上的双重负担，助力了托养家庭的经济发展，重燃了托养家庭对未来生活的信心和希望，提升了托养群体的幸福指数。
案例：城关镇八亩村李乐政是一名五保户，今年67岁，2009年与同村贫困户王彩霞结婚共同生活。王彩霞育有一子，因性格原因不能一起生活。2019年1月，王彩霞不慎摔伤造成右腿粉粹性骨折，靠拐杖和轮椅行动，生活难以自理，因有法定赡养人，不符合农村特困供养条件。李乐政想入住敬老院但又不愿与王彩霞分离，如今两人年纪越来越大，身体越来越差，生活陷入困境。实施托养政策后，2020年6月李乐政和王彩霞一同住进了敬老院，老两口用自己的政策性收入缴纳托养费用，过上了幸福的晚年生活。
4.完善了特困供养的服务体系。在不额外增加财政负担的前提下，盘活敬老院资源，对特困供养对象以外有供养需求的失能半失能人口、农村独居老人提供低偿集中托养服务，解决了部分不符合特困供养政策的重残对象和困难独居老人平时无人照料看护、基本生活和人身安全无法保障的难题，既是农村特困供养政策的延伸，也是民生保障服务体系的完善。
三、几点启示
1.低偿集中托养服务是特困群体稳定脱贫的有效保证。托养家庭多是残疾户、独居老人户、贫困户，脱贫难度大，返贫风险高，巩固尤其难，是影响稳定脱贫的重要群体。开展托养服务，兜住了最困难群体，保住了最基本生活，减轻了家庭负担，助力了托养家庭发展产业和就业创业，从根本上解决了托养家庭生活困境，是长期稳定脱贫的重要保障。启示我们决胜脱贫攻坚、巩固脱贫成果，必须坚持系统思维，紧盯特困群体“两不愁三保障”等基本生活保障问题，把解决现实问题与谋划长远发展紧密结合起来，着眼从建立健全常态化长效化工作机制上想办法、定政策、下实功，精准破解在保障和改善民生方面存在的突出问题，不断织密织牢兜底保障网，确保实现稳定脱贫。
2.低偿集中托养服务是特困群体全面小康的现实需要。习近平总书记讲：“全面建成小康社会，一个不能少；共同富裕路上，一个不能掉队。”特困群体的生活保障问题得不到妥善解决，势必影响全面小康的成色。开展托养服务，解决了群众的现实需求，助力了脱贫攻坚，满足了贫困群众共享全面小康的愿望。启示我们全面小康既是目标、也是过程，难点在全面，关键在一个都不能少。因此必须坚持目标导向，紧盯问题短板，敢于创新实践，主动破解难题，把工作做深做实做细，为困难群众提供良好的保障服务，全面小康基础方能稳固而坚实。
3.低偿集中托养服务是特困群体美好生活的有力保障。习近平总书记指出“人民群众对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”但是这两类托养群体家庭贫困，自身年老体弱或者体残，家人无法照应，对美好生活只能止步于向往。开展托养服务，缓解了托养家庭负担和生活压力，改善了生活状况和精神面貌，满足了重度残疾人和独居老人老有所养、弱有所扶、住有所居、病有所医、有养护照料的美好向往，体现了党委、政府对弱势群体、特困群众的关怀照顾，是执政为民理念的生动实践。启示我们，必须坚持树牢以人民为中心的发展思想，聚焦群众生产生活中的实际困难和迫切需求，切实解决好人民群众的操心事、烦心事、揪心事，唯有把工作真正做到人民群众的心坎上，才能得到群众的普遍赞同和拥护。

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