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谭沈 试论我国建立新型政社关系的实践路径
论文编辑部   2021-11-09 09:29:48 作者: 来源: 文字大小:[][][]

谭沈

(中共云阳县委党校  重庆市  404500)

要:如果说十四大吹响了深化经济体制改革的进军号,新经济组织迎来发展春天的话,那么,党的十九大提出的加强和创新社会治理,就吹响了深化社会管理体制改革进军的号角社会组织迎来前所未有的发展机遇本文从政府层面剖析了政社关系遭遇的发展困境,指出了社会组织迎来良好的发展机遇,阐述了建立新型政社关系的实践路径

关键词:社会组织;基层治理;新型;政社关系

 

党的十八届三中全会《决定》指出:要激发社会组织活力,正确处理政府和社会关系加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。习近平总书记在十九大报告中强调:加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量,也是解决我国新时代主要矛盾的有生力量。十九大报告先后5次直接提到社会组织,党中央对社会组织的要求高、落点实,期待重。社会组织理当不负重托,在新时代要有新作为。

一、从政府层面看政社关系困境

1.各级党委和政府思想解放程度远远不能适应形势发展的需要

在我国改革改革开放的历史上,较大解放思想浪潮已有两次,一次是1979年的真理问题大讨论,结果是推翻了“两个凡是”;一次是1992年邓小平南巡后,提出的“胆子再大一点,步子再快一点”,结果是经济体制改革向深度和广度进一步推进。十九大又一次提出进一步解放思想,这次不同于前两次,尤其不同于第二次,这是在改革进行到关键时期提出的更深层次的思想解放,引导的是上层建筑领域的重大变革,是围绕决策权、执行权和立法权分立原则,在各类组织形态间进行的责、权、利的重新分配。政府部门要转变传统的官本位理念,放弃习以为常的强势政府地位和手中的部分职权,回归服务政府的本来面目,艰难程度前所未有。

2.对社会组织地位和作用,党委政府的重视程度、主管部门认可度和公民社会的认知度都不够高

随着改革的逐步深化,社会组织的地位和作用会越来越重要。政府在转变职能过程中,应当将涉及社会公共管理方面的具体职能会尽可能向社会组织转移。政府主导,社会组织引导;政府行政管理,社会组织自治的社会治理的架构也应当尽快建立。政府应当逐渐从对社会公共事务事无巨细的管理中解脱出来,集中精力致力于创造公平竞争的市场环境,当好“裁判员”,更好地提供公共服务。目前的实践水平离十九大报告的要求还有相当的距离。

3.社会组织法律建设水平较低,无法可依、有法难依的问题较为突出

目前,我国仍没有专门的、全面的、严谨的关于民间组织管理方面的法律,找不到有关社会组织的基础性法律,如“社会组织法”。只有国务院出台的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》,民政部出台的《取缔非法民间组织暂行办法》、《民办非企业单位名称管理暂行规定》和民政部与其它部门联合下发的数量不多的规范性文件等,总体上层次不高,数量少,不配套,可操作性不强,总体上是个无头无脚的残缺体系。

4.优惠扶持政策缺乏,社会组织步履艰难

近年来,中央和各省市都十分重视社会组织发展的优惠政策问题,各级文件中也反复提出“培育发展和监督管理并举”。但实际操作中往往过于强调监督管理,而忽视了培育发展。在政策优惠、税收制度和资金扶持方面,存在的差距。另外,社会组织的职业化还处在试点阶段,从业人员的社会地位、福利待遇、医疗、养老保险等问题还没有切实可行的解决办法,人员队伍不稳定、年龄老化,缺乏活力和凝聚力。

5.管理力量薄弱,机构建设任务艰巨

社会组织管理机构力量不足,有的省、市是一个处,有的甚至只有四五人,然而社会组织的数量却达几千家,日常管理都难以维持,培育发展和监督执法都无力顾及。在机构较为健全的省市,真正懂得社会组织发展规律和趋势工作人员也不多,专业执法人员极度缺乏。同时,由于财政立项困难,运行经费短缺,推进社会组织发展和管理的条件、手段均显不足。

二、社会组织发展面临的机遇

党的十九大提出的加强和创新社会治理,社会组织作为社会建设的主体面临重大发展机遇,社会组织培育和管理工作也面临重大发展机遇。

1.党和国家机关改革已经正式启动,社会组织管理作为社会建设的指导和管理部门面临重大机遇

十九大报告在部署未来行政管理体制改革中特别指出,要“统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”,目的有二,一是要减少部门间的职能交叉,改“九龙吸珠”为“一龙管水”,提高政府效率二是转变政府的社会管理和服务职能,向小政府迈进。其必要性、紧迫性显而易见。

2.建立科学有效管理体制条件已经成熟,社会组织的生存环境将更为宽松

社会组织的专业化、职业化将会使社会组织的规范化建设上一个台阶,自律机制会逐步健全完善,自我管理能力会逐步增强;政府职能的转变会促使社会组织的总体能力大大提升;行业组织与政府人、财、物三脱钩之后,其它社会组织的人、才、物脱钩也将提上日程。比如,前两年广东省将行业协会的业务主管单位改为业务指导单位,目的是要解决双重管理的低效和扯皮、推诿。专家机构对此给予了充分肯定,国家民管局认为这是一个取得明显成效的观察点。随后,各地从实际出发所做的创新尝试会不断涌现。

3.社会组织管理工作会逐步成为党委、政府的一个重点,地位会有所提升

从静态分析看,习近平新时代中国特色社会主义的提出,使得经济和社会发展统筹兼顾、平衡发展成为全党各项工作的基本指导思想,党的工作重点不再只是经济建设,成了经济建设和社会建设同等重要、同步发展。

从动态分析看,过去的40年,我国经济发展取得了辉煌成就。然而,粗放式的发展已经被社会所诟病。中国的经济发展必须实现质飞跃和提升进一步的解放思想,深化行政管理体制改革的深刻现实意义和深远历史意义就在于此。从这个角度来说,在现阶段改革现有行政管理体制,推进社会建设和管理更为重要。

4.社会组织的数量会迅速扩张,总体质量会有所提高

一方面,有关社会建设的优惠扶持政策会逐步出台,公民社会举办社会组织的积极性会明显增强,登记数量会快速增长;另一方面,现有的大量市场中介、鉴定中介、评估中介和司法中介组织,虽然不可能很快进入社会组织的政策和法律框架,但总归会纳入“社会组织”的范围,而这些中介的数量要比原有民间组织大的多;再一方面,事业单位改革就在眼前,而且中央的意图就是政府转变职能、事业单位改革和社会建设启动同步进行。而无论是非营利法人,还是公益法人最终要归为社会组织。张尚仁教授发表了一篇《事业单位改革如何走出困局》的文章,提出:将原属事业单位的部分从事社会管理和服务的组织改称“社会组织”,直接纳入社会组织范围。最重要的是随着政府职能的转变,社会组织会在实践中不断提升自己的水平和能力,总体质量会有一个大的提高。

三、建立新型政社关系的实践路径

在社会转型时期,政社关系的改善与良性政社关系的构建,需要在政府自上而下与民间自下而上合力推动下实现。在创新社会管理的要素中,社会组织是主力,政府是关键。理顺政社关系,应以科学界定各自职能边界为前提,基本方向是“分开”与合作。“分开”是为了增强社会组织的独立性、自主性,合作则要求双方携手解决社会问题。分开是条件,合作是目标,没有政社分开就没有政社合作。

1.进一步推进“政社分开”

“政社分开”,就是通过政府职能转移,将政府的行政职能与社会的自我管理职能分开,还原社会组织的应有社会地位,使政府不再担当全能职责,使社会能够自我组织、自我规范,不断产生社会运作的活力,形成多元参与的公共管理新格局,让公众享受更多价廉质优的公共服务。实际上,政社分开就是政社分工,即:政府的主要职责是服务和掌舵而不是划桨,进行总体规划、宏观管理、制定关乎民生和社会发展的法律、法规、政策,以及通过法律、法规、政策来规范、扶持和发展社会组织,而社会组织则通过公益招投标的方式承担具体的社会管理与公共服务项目。稳步推进政社分开,应按照政事分开、政社分开的原则,注重培养社会组织的独立性、自主性和公益性,使其在人事、财政、事务等方面与行政机构脱钩,并定位到产权清晰、权责明确、自我发展、自我约束上来,实现领导人自选、经费自筹、活动自主,推动政府与社会组织各司其职、各负其责。

2.构建规范的政社合作机制

“政社分开”并不意味着将所有社会管理职能完全交给社会承担,它仍需政府、市场与各类社会组织通力协作,形成多元治理主体和合力,实现善治。随着改革开放的不断深化,社会个体之间、个体与群体之间、群体与群体之间和群体内部的关系、矛盾、摩擦和冲突将日益多样化和复杂化,亟需通过更新理念、健全法规制度来规范和调节政社关系,为未来法理化和契约化的政社关系奠定基础。这就需要政府在思想上充分信任和尊重社会组织,树立与社会组织平等、互信、合作的观念,完善法规政策,对政社合作提出规范性要求,确保服务项目的质量。

3.深入推进政府职能转移工作

近年来,政府对行政审批方面的大幅削减、事业体制改革的推动、主动培养社会组织等努力表明,政府与社会在角色、职能、体制等方面逐渐分开,但从公共管理的多元化本质和社会组织的应有性质看,这种分离与改革目标仍相距甚远。因此,仍需深入推进政府职能转移。这就需要明晰政府与社会组织提供公共服务的职责界限,清理政府向社会组织转移、委托的职能和工作事项,编制政府向社会组织转移职能和购买服务目录,建立政府职能转移的动态调整机制,完善向社会组织转移职能的操作机制,使政府逐步从全能型转向有限管制型,再逐步转向管理与服务并重型、责任型和法治型。

4.完善社会组织的公共责任机制

自主性并非等同于为所欲为,只有与一定的责任相结合,才是真正的自主。目前,社会组织发展的核心困境是公共责任缺失问题,从而阻碍了社会组织自身进一步发展和政社有效合作机制的形成。为此,需要改革社会组织监管体系,由控制式监管转向发展式监管。其原则是,放松管制与重新管制相结合,对社会组织的成立和运作放松管制,对维持社会组织的公益性重新强化管制。其一,改革现行社会组织登记许可制度。在对社会组织科学界定和分层分类基础上,建立备案注册、登记认可、公益认定制度。其二,整合社会组织监管资源和监管机构。将分散在党政系统及人民团体的登记、许可和监管职能统一起来,在现有社会组织管理局的基础上,建立直属于国务院的社会组织监管委员会,统一对社会组织进行备案、登记和监管。其三,重点加强对公益性社会组织的监管。除了加强立法监管外,更多地应通过政府规制加强常规性、制度化日常监管,使“严进宽管”策略转为“宽进严管”策略。其四,构建社会组织评估反馈机制,增强社会组织的回应性和公信力。

5.重建政府与社会的公共精神

公共精神是现代社会的一种公共理性原则和公共领域的道德准则,以全体公民和社会整体的生存和发展为依归的价值取向,包括对民主、平等、自由、秩序、公共利益和责任等一系列基本价值目标的认可与追求,能够引导公众自主作出判断和选择,帮助公众形成理性品质。重建公共精神,需要积极培育适应现代生活的“公众文化”,将公众视为政治社会生活中的独立个体而不是“附属物”,激发社会成员的主体意识、自主意识和权利观念,不断提升公众文化素养;需要引导公众积极参与社区日常管理等公共生活,在长期公共实践中逐步习得公共理性。需要传承和弘扬传统公共文化资源,扩展公众参与公共治理的权利与空间,重视对公共利益的实现和增进,承认并保护独立而异质性的各种利益。只有在充分保障权利的基础上,才能促进政社之间的对等合作。

总之,十九届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》是一个具有划时代意义的文件,其核心仍是改变政府职能,这是一个从管理到治理理念的转变,从管制向服务过程的转变。只要坚持改革的方向不动摇,“共建共治共享要求,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。加快实施政社分开,激发社会组织活力,克服社会组织行政化倾向。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,由社会组织依法提供和管理。依法加强对各类社会组织的监管,推动社会组织规范自律,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”的目标就一定有可能实现。

 

 

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