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朱海燕 新时代信访源头治理的内在机制及其实践意义研究
论文编辑部-新丝路理论网   2022-04-29 07:57:44 作者: 来源: 文字大小:[][][]

朱海燕
(中共金华市委党校  浙江金华  321100)
摘 要:新时代信访的为民属性要求信访工作要“靠前”到源头和基层上。做好信访源头治理必须充分发挥党委的主导作用,建立健全“主体落实”机制、“利益引导”机制、“防范化解”机制和“综合施策”机制,确保各项决策部署取得实效,推动人民群众的合理利益诉求得到满足。这将有利于在信访源头治理中进一步凸显党建引领的核心地位,激发行政协调的驱动作用和调动社会力量的参与热情。
关键词:信访源头治理;现实根源;内在机制;实践意义;党建引领
基金项目:本文为浙江省党校(行政学院)系统中国特色社会主义理论体系研究中心第二十二批规划课题项目“信访源头治理的内在机制及其实践意义研究”的研究成果,项目编号:ZX22194。

在我国治理话语体系中,信访作为传达社情民意的“主渠道”、评价社会稳定的“晴雨表”、衡量党群关系的“温度计”,发挥着“知民情、聚民心、集民智、护民利”的重要功能。随着经济社会转型的不断加快,人民群众的价值观念呈现多元多变的特征,人民群众的权利意识和法治观念得到了空前的提升,使得信访成为人民群众权益诉求表达的重要途径。就从源头上预防和减少信访问题的重要性问题,习近平总书记曾指出,“基层是产生信访的源头,也是解决信访问题的主体”,并提出维护群众合法权益的实践要求和群众路线的基本方法。如何从源头上做好信访工作,探寻信访源头治理的机制,已成为我国社会治理制度建设特别是信访制度建设的关键所在。
一、新时代构建信访源头治理的必要性
1.信访源头治理的研究缘起
信访源头治理是新时代加强社会治理、做好群众工作、维护社会稳定的题中之义,更是加强党的执政能力建设的重要举措。学界认为,信访问题之所以重要而复杂,是因为它涉及到国家制度建构中的一个根本性问题,即如何处理政府、社会与民众之间的关系。具体来说,如何从源头治理上走进人民群众、熟知民情民意,如何建立健全畅通人民群众利益诉求表达渠道的内在机制,这些机制又会产生何种程度的实践成效,都是学界所关注信访源头治理的原因。
信访的为民属性要求信访治理要“靠前”到源头和基层上,在源头上防范和化解各种矛盾,最大限度地实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益。面对来自基层人民群众的信访总量居高不下、信访手段不断激化等问题,不少学者着重从源头和社会基层的视角思考信访治理研究的必要性和可能性,提出将社会矛盾和利益冲突力争减少或解决在信访制度之外的“开源”式治理策略。在机制探索上,学者认为,只有确立信访源头治理机制,才能把信访问题解决在社会根基处和问题萌芽状态。[1]这主要涉及到以下核心问题:即信访工作是如何运作的,其逻辑和机制是什么,应该怎样提高信访机制的效率和合法性。[2]具体而言:一是如何加强满足人民群众利益诉求和化解利益冲突的民主化制度建设;二是如何推进人民群众维权方式规范化、程序化的司法制度建设;三是如何强化社会自治能力来有效化解社会矛盾和利益冲突。在实践成效上,学者认为,由于信访研究与国家政治生活密切相关,而信访源头治理作为信访制度运作链条中的一个“前置性”环节,对信访工作实践问题的解决十分重要,而信访源头治理的实践成效,特别是对当前维稳和防控具有十分重要的指导意义。
2.信访源头治理的现实根源
党的十九大报告指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾变化带动信访处在新的发展阶段,面临新的矛盾形势,呈现新的特征。一是人民群众信访涉及的领域更为广泛、利益诉求更为注重对更高生活品质、更好服务质量的追求。改革开放40多年来,人民群众需求已经发生了翻天覆地的变化。信访所反映的范围也由最初集中反映在物质利益领域转变成参与国家政治、经济、文化等更高层次的领域。[3]。二是多元化的信访媒介载体使信访表达方式更为多样化。传统的信访方式多为来信、来访。随着网络传媒技术的飞速发展,人民群众信访的渠道和方式发生了巨大变化。人民群众更为倾向于通过网络来表达信访诉求,政府主管部门也开通网络渠道接受人民群众信访需求,网络信访方式在人民表达诉求与政府履行职责双向作用下逐步成为主要的信访诉求方式。人民群众可以更多地采用手机APP、官方网站、第三方平台等渠道表达自己合理的利益诉求。这种方式表达利益诉求更为快捷迅速,同时还可能快速发酵成具有广泛社会影响的热点事件。三是随着依法治国的不断深入,人民群众信访更为注重以符合法律规定的方式表达利益诉求。改革开放40多年来,国家民主法治建设不断完善,人民群众依法信访意识逐步提升。在表达信访诉求时,人民群众更为倾向于采用法律武器以和平的方式来进行。四是人民群众信访需要不断变化的新形势与国家信访制度建设之间不适应的情况变得更为突出。信访源头风险管控不充分、信访关键职能发挥不到位、信访服务质效提升不达标等问题依然存在,迫切需要加强信访制度建设,尤其是建立健全信访源头治理的内在机制。
二、新时代完善信访源头治理的内在机制
1.“主体落实”机制
新时代做好信访源头治理工作,必须充分发挥党委的主导作用,统领各级各部门,确保各项决策不折不扣地得到执行,推动人民群众的合理利益诉求得到满足。一是健全和推广“变人民群众上访为领导下访”的长效机制,形成党建引领、各职能部门协调配合“统一领导、各司其责、上通下达、齐抓共管、不留死角”的大信访工作格局。建立健全党委政府协同高效指挥的信访工作机制,强化信访职能部门与职能相应的协调、指挥、检查、督察的权力。强化基层信访人员力量,加强基层单位信访工作队伍建设,赋予信访职能部门一定的干部任免考核权,建立以综合治理中心为依托,集信访源头治理、法律援助、人民调解等相配合的基层信访治理格局,形成规范化的信访源头治理机制。二是坚持党政领导负责制,主要领导亲自抓,分管领导具体抓,其他领导成员层层抓的信访源头治理领导责任体系。明确责任主体,落实责任目标,完善监督、检查、考核机制,建立责任追究制度,严肃追责不作为、胡作为、乱作为行为,切实做好信访源头治理。三是建立健全信访督查长效机制。以党建为引领将信访职能部门的督查业务处室、纪检监察部门和各相关工作专班、小组进行整合,将纪律检查同行政、司法、人大、人民群众等监督有机的结合起来,形成左右联动、上下互动的大督查机制。加大对重大信访案件的督办协调力度,减少无休止的越级上访,真正将矛盾化解在基层,在源头处理好人民群众合理的信访诉求。
2.“利益引导”机制
新时代完善信访源头治理是维护好人民群众利益诉求、实现社会公平正义的重要途径,这需要建立畅通、便捷、高效的信访源头治理“利益引导”机制。一要积极营造人民群众利益诉求的社会环境。充分发挥市场在调节人民群众信访利益诉求中的作用,积极配合信访职能部门调节人民群众信访矛盾,为不同利益主体创造公平正义的社会环境,减少不同群体人民群众之间的不公平感,最大化地兼顾不同群体人民群众的利益诉求。二要建立健全人民群众利益诉求的表达机制。面对人民群众多元化的利益诉求,各级职能部门需要建立畅通的信访诉求渠道和完善的沟通反馈机制,切实转变领导干部工作作风,让领导干部下访知民情解民忧成为常态化制度,切实发挥排民忧、解民困、办实事的实际成效。建立信访职能部门与人民群众利益表达的对话机制,对事关人民群众切身利益的重大事项和行政行为,实行新闻发布会制度和听证制度。[4]通过政府官方网站、民生热线、市长热线等方式构建人民群众信访利益诉求表达的快车道。三要建立健全人民群众利益调节机制。建立健全人民群众信访利益诉求协调机制,妥善协调各方面的利益关系,是新时代完善信访源头治理的关键环节。要积极发挥教育宣传的引导作用,让人民群众树立“取之有道”的价值观,引导人民群众正确处理个人利益、集体利益和国家利益之间的关系。
3.“防范化解”机制
信访源头治理取得成效需要把各种信访事件防范风险放在首位,高度给予警惕重视,增强居安思危意识,靠前谋划预判,认真做好各项防范工作,制定完善应急预案,织密防范化解重大风险的安全网。一要做好信访源头治理风险化解事前评估机制。充分认识防范化解信访源头治理重大风险的重要性,运用底线思维,增强忧患意识,做好事前预防,做到既有信访防范风险的先手,也有信访化解风险的高招,做到有责、负责、尽责,把防范化解信访源头治理的各项工作做实、做细、做好。二要建立信访源头治理矛盾防范预警机制。明确信访源头治理责任体系,党政领导靠前指挥,职能部门发挥好统筹协调,将信访源头治理的主战场放在基层,放到人民群众中去,各基层部门坚定扛起属地责任,坚持抓小抓早,对属地内人民群众最为关心的堵点、痛点,力求早发现、早化解、早处理。三要建立信访源头治理运行监控机制。提高信访职能部门权利运行监督机制,使信访行政权力运行机制更加科学有效。在信访廉政风险管理上下功夫,查找信访廉政风险点,完善防范措施,做好信访科学管理和评估廉政风险防范工作。进一步加强对信访源头治理程序规范化管理,着力解决不作为、乱作为以及腐败现象问题的发生,确保涉及到人民群众的每一件利益诉求的信访事件都要做细做实做到位。
4.“综合施策”机制
信访源头治理工作量大复杂,需要多部门密切配合综合运用多种手段推动信访源头治理顺利解决。一要坚持“人民群众至上”理念,创新信访源头治理工作方法,运用行政方式、司法渠道、经济途径、政策引导等方式为民解忧。对人民群众信访问题,要做到人民满意、有始有终、跟踪到底,切实有效做到维护好人民群众的合理利益诉求。对在信访源头治理中涉及到人民群众利益诉求的重大事件,要积极做好调研听证,充分研究论证,做到问题不查清不行动,行动就要办实事,办的好不好由人民群众说的算。二要建立纵向到基层,横向多部门的协调联动工作机制,着力构建“党建+网格”的大调解工作机制。完善和推广信访代理员制度,积极调动市场主导作用,积极鼓励引导社会力量参与信访源头治理,承担起社会责任,拓展人民群众信访利益诉求表达的渠道。三要通过整合各方力量,建立健全人民群众信访利益诉求快速调节通道。联合政府职能部门、社会群体、企业单位、爱心人士等力量,建立健全困难群众信访利益诉求表达的救助帮扶体系,帮助困难人民群众解决好涉法涉诉问题,确保人民群众在表达信访利益诉求时“一个都不能少、一个都不能落下”。
三、新时代推进信访源头治理的实践意义
1.进一步发挥党建引领在信访源头治理中的核心作用
新时代我国信访源头治理的主体结构是“党委统领多部门参与”的模式,涵盖政府部门、基层社区、社会组织等多个主体。党委是领导核心,是元治理主体,其他主体在党的领导下各司其职,承担着相应的社会责任。[5]理解我国的信访源头治理,需要“重新把党带回来”,把党建引领放进源头治理的角度进行考察。这就需要党委或党支部进一步强化自身的“中枢”地位,将党员力量、部门力量下沉到基层,合作办公,联合执法,从而实现组织资源的重新整合,重新形塑党的核心领导地位。在信访源头治理中,党委或党支部紧扣信访源头治理单元,实行精细化网格管理,实化治理单元管理信息,充分发挥机关、两新组织、辖区、离退休党员以及流动党员等先锋模范作用,积极参与信访源头治理单元内的社会矛盾化解,实现“党建+网格”的全覆盖,充分发挥党建引领在信访源头治理中的核心作用,最大化地满足人民群众的核心利益。
2.进一步推进行政协调在信访源头治理中的驱动作用
信访源头治理重点在依靠基层政府和人民群众发现问题、化解矛盾、解决问题。在属地管理体制下,基层各辖区的工作者和人民群众是问题的第一发现人,这就需要以问题为驱动的行政协调来激发基层工作者的积极性。一是授予基层政府综合执法权,调动一线管理者主动承担责任,将市级相关部门人员力量下沉到基层,实现协作治理格局。二是改革创新信访治理工作方法,多渠道收集人民群众的诉求。除了来信、来电、来访、网络以及智慧平台信访渠道外,平安员、网格员、社区志愿者应积极主动上门走访,第一时间接触人民群众,并对人民群众的诉求进行反馈和化解,最大限度地在基层化解人民群众所反映的信访问题。三是信息技术赋能网格化管理,推动社信访源头协同治理“最多访一次”改革成效明显。面对信访部门与人民群众的互动逐渐从线下转为线上的现实情况,信访源头治理需加快向创新协同治理方向转变,实现互联网与信访源头治理的深度融合。
3.进一步调动社会力量在信访源头治理中的参与热情
信访源头治理仅依靠党委政府在传统的行政体系下渗透还是不够的。新时代党建在信访源头治理中需要不断吸收社会力量参与,将党建融入到社会组织中,组织动员广大人民群众参与信访源头治理,以达到协作治理的成效。一是重新整合社会组织治理资源。党员要积极在辖区信访源头治理中发挥引领作用,创造性地打破区域隔阂,重新组织和整合辖区内的群众力量,积极搭建“区-街道-社区-网格”四级区域党建联合平台。二是党建积极融入社会组织。将党支部建立在社会组织和行业协会当中,实现基层党建在社会组织中的生根发芽,并且通过社区这一平台实现各领域党建资源的整合,积极打造社区人民群众信访服务的平台。三要积极吸纳广大人民群众参与信访源头治理。积极吸纳各界人民群众参与到本社区的信访源头治理的实践中去,充分调动人民群众的积极性,形成共治共享的格局。

参考文献:
[1]于建嵘.机会治理:信访制度运行的困境及其根源[J].学术交流,2015(10)83-92
[2]王剑波.创新机制抓好信访的源头治理[J].政策瞭望,2008(01)24-26
[3]杨秉魁.坚持以人民为中心的发展思想 扎实做好新时代信访工作[J].实践探索,2018(12):44-46.
[4]刘 旭.新时代信访制度发展不充分问题及其对策[J].中共太原市委党校学报,2019(05):33-36
[5]张平、隋永强.一核多元:元治理视域下的中国城市社区治理主体结构[J].江苏行政学院学报,2015(5):49-55

 

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