1 国内外安全事故警示城市高层房屋安全管理需提防多元风险
1.1 火灾是最常见的安全风险隐患
从国内外高层房屋安全事故看，火灾报道最为常见，且往往人员伤亡、财产损失严重。如，英国伦敦“6.17”、上海静安“11.15”、中央电视台“2.9”、沈阳“2.3”等高层房屋火灾均是人员伤亡、财产损失惨重的事故。高层房屋火灾多发生在住宅，2021年全国高层住宅火灾数、死亡人数分别占高层房屋火灾的84.7%和92.3%。
1.2 房屋结构问题是不容忽视的安全风险
美国迈阿密“6.24”公寓坍塌、尼日利亚拉各斯州“11.1”房屋倒塌、上海闵行区“6.27”住宅楼倒塌等高层房屋结构安全事故虽然少于火灾报道，但其人员伤亡、财产损失同样巨大。这些坍塌事件主要由房屋老化、年久失修、结构破坏、违规搭建等引起。
1.3 高空坠物及电梯事故是易发的安全风险隐患新闻
媒体时有外墙物体脱落、物品掉落、人为抛物等高空坠物事件报道。如深圳福田“6.13”窗扇坠落、重庆渝中“7.15”空调外机掉落和“1.4”酒瓶坠落等事件。同时，电梯事故报道也不少见。《关于2020年全国特种设备安全状况通告》显示，全国共发生25起电梯事故、致19人死亡。其中，违章作业或操作不当5起，设备缺陷、安全部件失效、保护装置失灵等6起，应急救援（自救）不当1起，安全管理、维护保养不到位1起。
1.4 其他需提防的潜在安全风险隐患
虽然传染病防疫风险、恐怖袭击风险、自然风险较为少见，可一旦发生，后果也是极为严重。如：由家居环境和房屋设计隐患引发的，香港淘大花园百余住户在没有接触外部环境情况下于家中感染非典事件；恐怖袭击致美国纽约世贸中心双子塔倒塌事件；山崩致马来西亚高峰塔公寓楼群一栋12层大楼坍塌事件等。
2 重庆城市高层房屋现状
2.1 高层房屋总量大，安全风险防范任务重
2020年调查数据显示，重庆市已建成高层房屋3.6万栋，其中100米以上的超高层454栋，在4个直辖市中总数仅次于上海市。贝壳研究院发布的《“超高层住宅”画像》报告数据指出，重庆楼层超过30层的住宅有2219幢，是北京的17.8倍，居全国第一。在世界最佳天际线网站根据高层建筑的数量及高度进行的世界摩天城市排名中，重庆位居全球第十。重庆高层建筑中住宅占比在八成左右。如：重庆江北区高层建筑中住宅约占86%。
2.2 老旧高层房屋多，安全风险防范难度大
重庆市共有老旧小区6000余个，建成于2000年前的老旧高层房屋4000余栋，主要分布在老城区。如：重庆渝中区有高层房屋1824栋，20年以上房龄的约占65%。早期建成的这些老旧高层房屋采用的消防安全等安全标准较低，同时部分存在电梯、电气线路、管网等相关设施设备老化、锈蚀以及地基沉降等情况。
2.3 中心城区高层房屋密度高，发生波及周边房屋连锁事故的灾害概率大
重庆58%的高层房屋分布在中心城区，中心城区房屋密度高，街道较窄且单体开敞公共空间的面积小。渝中、江北等核心老城区高层房屋密集，楼宇相互毗邻。如：渝中区解放碑地区高层房屋已达每平方公里189幢。高层房屋密度过大，使得安全事故向相邻房屋扩散的可能性增大。
3 重庆城市高层房屋使用中风险防范存在的问题
3.1 安全风险防范系统性不够强
一是高层房屋安全问题认识系统性不足。从调研看，说到高层房屋安全问题，部门、企业关注最多的是火灾防范；居民关心较多的是火灾，电梯，有的还关注了高空抛物。不论是从工作的角度，还是自身安全的角度，大众对高层房屋安全均缺少全面、系统的认知，特别是房屋结构安全隐患日常监查、防疫风险监管等力度不够。二是欠缺多方协同、多险同抓的系统化防范机制。高层房屋安全风险涉及面广、链条长，但现有相关工作以传统安全领域为主，各管一段、各管各行，缺少覆盖房屋全生命周期以及全风险种类的系统化风险防范机制。
3.2 部分法规、标准、制度不完善
一是部分法规滞后于发展。消防体制改革后，地方消防领域相关法律法规修订滞后。目前与新要求相适应的地方性消防条例、高层建筑消防安全管理规定等均不完善。二是部分规定与现实需求不符。与房屋寿命相较，部分工程最低保修期过短。如：消防安装工程（含管网）最低保修期为2年。有的小区业主接房不久就要整修消防网管，小区居民意见大。三是缺乏部分标准、规范。如高层房屋附加物体高空坠落安全防范相关设计规范、高层房屋传染性疾病防控设计标准、不同投用年限高层房屋安全性能监测和维护维修标准、电梯使用年限和强制报废以及关键部件更新标准等。四是因“放管服”改革出现了部分制度暂时性欠缺。该情况在消防领域较为突出，包括：与取消许可审批、验收备案等事项相对应的，有利于强化事中事后监管的“寓管于服”制度不完善；公安部门不再承担消防工作监管职责后，实际工作中，以前出台的老制度是否还要严格执行存在一定认识分歧。五是与新业态、新行业、新模式相关的法规不完善。如：城市民宿等高层建筑内经营场所新业态相关安全管理法规尚不明确。这些情况既可能让基层在工作时无据可依、推诿扯皮，又可能削弱有关部门监管力度。
3.3 存在安全风险防范、救援能力短板
一是风险防范设施不足。老旧小区房屋安全风险防范设施先天不足，存在材料耐火等级低、消防设施不足、疏散出口不够、防火间距不足、电气线路老化、消防车道狭窄、电梯老旧等情况。同时，现代化设施覆盖不足，高层房屋未全面实现大数据、物联网等现代信息技术手段与风险防控深度融合，安全风险点预警、信息实时报告与风险跟进观测等难以主要靠技术手段解决。二是风险防范责任主体能力不足。高层民用房屋的业主、使用人是安全责任主体，物业服务企业对物业管理区域内的安全防范负有相关责任。这两类责任主体是高层房屋使用中安全风险防范最为直接的责任主体。高层房屋不少风险隐患的发现、预防、化解等需要一定专业知识、技能，有的风险隐患还需专业设备检测，但业主、使用人以及物业服务从业者大多不具备相关能力[1]。三是专业救援队伍、设施保障不足。重庆市2020年万人拥有消防员为1.4人，而北京同期万人拥有消防员4.6人；消防站单点保护面积未达到“普通消防站辖区面积不宜大于7平方公里”的国家标准。同时，满足高层房屋救援需求的高精尖装备较为欠缺。
3.4 安全风险防范责任落实不足
一是源头责任落实力度不够。高层房屋规划、设计、建设是相关风险源头防范的第一道也是最为重要的关口，但存在责任落实不够的情况。如：部分设计人员不具备充分的消防工程专业技术知识，难以熟练贯彻落实房屋设计防火规范。二是基层组织责任落实还不够到位。如：乡镇街道以及派出所限于人手、手段不充分，对于消防委托执法工作积极性不高；高层房屋安全风险防范没有与网格化治理工作充分融合。三是末端主体责任落实不够。公众安全意识不够高，没有很好落实自我预防、自救等责任。不少家庭没有配置必要的报警、灭火、逃生疏散器材。小区业主履行安全责任缺乏组织，基本没有安全责任主体意识。部分物业管理服务机构缺少专门的安全管理人员，消防设施、电梯等日常保养维护不足，安全风险巡查检查不到位。
4 对强化城市高层房屋安全风险防范工作的思考
4.1 建立高层房屋安全系统化协同化防范机制
一是树立系统化的大安全风险防范理念。高层房屋安全风险隐患的产生与设计、施工、材料（设施设备）、使用、环境、地质、自然等因素有关。同时，高层房屋安全风险隐患虽然不是每一种都常见、多发，但每一种风险隐患的后果都极为严重。这些影响因素、安全风险贯穿了房屋全生命周期，涵盖了房屋内部外部环境。扩大高层房屋安全管理视野和覆盖范围，树立全生命周期、全种类安全风险防范理念，真正“重建、重用、重维”，系统考虑防范举措，才能全面化解高层房屋安全风险隐患[2]。二是建立覆盖高层房屋全生命周期、全种类安全风险的系统化协同化防范机制。包括多部门安全监管信息发现、报送与共享，多部门联合安全巡查督查和联防联治等横向机制；部门、街道、社区和物业管理机构、产权人（使用人）协同纵向机制。三是健全风险监管常态化制度。包括高层房屋安全风险定期检查制度、建筑和相关设施设备周期性维护制度和强制性维修制度、以质量和寿命为基础的强制性报废制度等。四是建立安全风险评估预警机制。建设系统化的高层房屋安全档案，根据检查情况、维修状况等各因素设置预警条件，实施风险评估预警。
4.2 加快完善重要法规、标准和制度
一是推进法规与需求相适应。对标国家已修正、修订和出台的相关安全法规，尽快修改完善地方法规。二是适时修改完善与发展要求不符的涉及高层房屋安全的规定。重点梳理居民反映强烈的建筑、设施设备保修等规定，根据技术能力、使用需求等，科学提高偏低的保质、保修规定。三是编制一批重要标准、规范。针对消防设施、电梯等维修、更新矛盾突出的领域，以及卫生防疫等过去重视不够的安全隐患防范需求，开展调研，查找现有标准、规范的不足，推进有关编制工作。四是补齐临时性制度缺口。以消防领域为重点，针对取消的传统监管举措，加快构建事中事后新型监管办法；针对暂时性规范冲突或管理办法空缺制定临时性管理制度要求。五是明确新业态、新行业、新模式等安全风险防范管理举措。在国家层面没有明确行业主管部门或责任部门的情况下，按照先管起来的原则，地方应对已知监管职责空白或模糊不清领域，由政府先明确主管或责任部门，尽快补齐这些领域涉及的高层房屋安全风险防范举措。
4.3 切实提高高层房屋安全风险防范、救援能力
一是提高风险防范设施配置水平。在城镇老旧小区改造中通过修复、更换、增设的方式，全面、高标准完善老旧高层房屋安全风险防范设施配置。积极推进新一代信息技术在高层房屋安全风险防范中的应用，建设智慧、智能监控监管平台。推动高层房屋风险防范手段从人防向人防、物防、技防并举转变。二是提高风险防范责任主体能力[3]。按照实用、能用、会用的要求，对各类负有高层房屋安全风险防范责任的主体开展常态化教育培训。针对不同责任主体，编制高层房屋安全风险隐患发现、处理以及事故处置、救援（自救）等操作手册，给各类主体提供履责时“如何做”的指导。建立高层房屋管理单位安全管理员配备制度，提高结构、设施设备安全管理的专业化水平。三是发展相关社会化服务以充实风险防范力量[4]。培育发展高层房屋安全预测预警咨询、教育培训、评估、检测检验、安全管理等社会化专业服务机构。推进政府、企业购买安全服务，提高社会基层、市场主体相应安全防控能力。四是提高专业救援能力。完善老旧小区小微消防站配套，补齐基层消防站点缺口，量力而为补齐高层房屋救援装备缺口。壮大政府专职、企业专职救援队伍以及志愿消防救援队伍和微型消防站力量，立足实战加强各类救援队伍高层救援训练。
4.4 大力强化高层房屋安全风险关键主体责任落实
一是加强源头责任落实。高层房屋特别是超高层房屋火灾救援是世界性难题，真正有效的、关键的、最根本的还是内部预防及救援设施设备。故而高层房屋规划设计的科学、合理、安全可靠以及建设质量至关重要。必须严格落实勘查、设计、建设、施工、监理等从业人员法定责任，并探索重要安全责任终身追责制度；必须加强相关从业人员在有关安全上的专业技术知识要求；必须落实职能部门审批、审查、验收等关口责任。二是强化基层组织责任落实。将高层房屋安全纳入社会治理范畴，深度融入网格化治理工作中，构建高层房屋安全风险防范群防群治机制[5]。实事求是充实基层组织人力、物力，提升安全履职能力。三是强化末端主体责任落实。通过宣传增强公众安全主体责任意识，探索用补贴等方式推动报警、逃生自救、灭火等器材广泛进家庭[6]；通过物业、社区、业委会等提高业主履行安全责任的组织程度；通过行业组织、管理部门的引导、监督以及信用管理、奖惩机制等，推动高层房屋管理服务机构落实责任。
4.5 强化高层房屋安全风险防范及事故救援科技支撑能力
一是加强相关安全科技支撑体系建设。探索组建区域性高层建筑安全与应急救援研究中心（研究院），为区域城市高层房屋安全管理保障提供技术服务。推进相关安全科技研发平台、企业技术创新中心、安全生产重点实验室等开展不同领域的高层建筑安全风险防范、救援等研究。二是加大对相关科研的支持力度。设立专项科研项目，对接国家重点研发计划项目，有针对性组织破解相关领域难题攻关。重点开展高层建筑安全事故预防、监控、预警和应急救援等关键技术和装备研发，相关安全理论和政策研究，提高预防、监管技术水平和决策科学化水平。三是培育安全风险防范、事故救援设施装备制造业。着眼相关安全科技发展的前沿技术，依托地区已有制造业基础，瞄准高层建筑安全风险预防、灾害救援设施装备“高精尖”产品领域，积极推进相关制造业的培育。
参考文献
[1]李伟民.重庆市高层建筑消防安全现状及预防措施[J].消防科学与技术，2010.29(11):1009-1012.
[2]王诺亚、陈刚、李丽华.高层建筑应急管理的源流与重塑[J].消防科学与技术，2021.40(11): 1690-1694.
[3][6]陆迪民.特大城市高层居民楼消防安全风险治理研究[J].湖州职业技术学院学报，2018.16(04): 31-34+42.
[4]田野、瞿婷婷.高层建筑火灾风险和解决对策分析[J].工程建设与设计，2020(18):220-221.
[5]张安.基于高层建筑火灾风险评估对加强高层建筑消防安全管理的思考[J].今日消防，2020.5(08): 94-97.
作者简介：杨玲（1972—）女，汉族，四川阆中人，大学本科学历，重庆社会科学院市情与发展战略研究所，研究员，研究方向为城市管理、城市经济。
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