1 问题的提出
1.1 创新基层社会治理研究的需要
党的十九大提出“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。农村是我国权利体系的最基层，是各种利益关系的交汇点和社会矛盾的集聚点，就这一层面来说，推进改革发展稳定的大量任务在基层，推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。同时，基层社会治理要强调“地方性”，即必须在特定社会背景下因地制宜地探索治理模式，讲求治理目标的社会效率。就目前来看，基层社会治理工作还存在一些薄弱环节，推动社会治理重心向基层下移，需要实现社会管理主体的多元化。
1.2 缓解人口流入地社会治理困境的需要
根据国家统计局《2018年农民工监测调查报告》统计，我国东部沿海和发达地区流动人口集聚程度高，常住人口与户籍人口差额日渐明显，部分地区甚至形成“人口倒挂”，这方面，浙江表现得尤为明显。然而，在我国现有的治理模式下，流动人口被排斥在流入地的管理决策之外，在这种“单向度治理”模式下，“社区的治理主体是拥有社区户籍的本地居民，社区的公共参与呈现出‘对内开放’与‘对外封闭’的双重特征”[1]。地方治理时常是“重管理轻服务”“重权力轻权利”，造成了流入人口无法融入地方治理的状态。
本课题选择的德清县塘北村就面临典型的“人口倒挂”问题，为化解基层社会治理困境，塘北村开始探索“以外管外”的新居民代表议事会，制定出详尽的代表推选办法，让新居民“流入”到“融入”，推动基层治理向纵深发展。
2 以外管外，探索参与式社会治理新方式
2.1 人口大量流入塘北村社会治理带来的困境
2.1.1 塘北村成为典型人口流入型农村
塘北村行政架构上属于德清县雷甸镇，目前全村常住人口3420人，流动人口8722人，流动人口几乎是常住人口的2倍，为该镇最大的人口倒挂村。从流入人口从事职业来看，主要集中于生产制造业，都属于用工数量较多的劳动力密集型产业。流入来源主要来自云南、贵州、安徽、河南等中西部省区，存在知识水平不高的情况。同时，新居民的集聚具有流动性，频繁且集中，由于塘北村企业较多，产业密度大，务工人员流动换岗换地非常频繁，以往通过签订劳务合同、“以房管人”的措施，很难对新居民实现有效管理。
2.1.2 人口大量流入塘北村社会治理带来的困境
体制机制尚未完全适应新形势。“人口倒挂”带来的首要的治理难题是基层政权组织与村（社区）的“脱嵌”，主要表现在代表地方基层政府与新居民间社会联系的断裂，这直接导致地方基层组织变成以管控为目的的外来人口管理机构，而新居民作为村（社区）的主体，却始终处于被管控和和教育的地位。此外，由于新居民对于“公共性”认同感较低，使得其对于公共空间的设施设备缺乏爱护意识和公共卫生的保持意识，“脏乱差”现象称为新居民集聚区的形象名片。
公共安全维护问题。当前，对于新居民的户籍管理主要是《中华人民共和国户口登记条例》《浙江省流动人口居住登记条例》等，在实际落实过程中，新居民基础信息登记具有一定难度。因为高流动性，多数新居民不愿去办理居住证，登记率较低，造成治安管理难度较大。在2021年抗击新冠疫情过程中，针对新居民的户籍、工作等基础信息排查是基层工作人员开展防疫工作的第一项任务，而低登记率给摸排工作带来不小难度。此外，本村常住人口虽然达到3400余人，但是实际居住在本村的人口很少，年轻人和孩子都住在镇政府所在地的繁华地带，只有部分老年人留守村中。出于租金利益，大量已不在村中居住的本地农民，利用宅基地，大量搭建违章建筑租与新居民居住，这不仅危害着本村的居住环境，也造成了巨大的安全隐患，增加了治理成本。
共参与程度较低。塘北村的新居民由于自身认识、经济条件等因素，受教育程度普遍不高，文化程度大专以上的仅4.8%，他们没有参与到社会治理之中的能力和经验。这使得新居民对参与到本村的社会治理意识较为淡薄：一是客居身份，多数新居民本着多一事不如少一事的态度，主动放弃了相关权利，游离于社会治理之外；二是经济条件限制，新居民经济条件普遍较低，而个体的政治地位往往受经济地位影响，使得新居民认为在当地人面前“说话没分量”，主动放弃了民主生活和表达利益诉求的机会；三是虽然地方政府越来越重视公众参与，通过听证会、意见征求、公众信箱等方式扩大公民参与社会治理的广度和深度，但新居民认为是政府走过场，没有实际意义，新居民的话语权并没有很好体现。
2.2 塘北村新居民代表议事会提升新居民社会治理参与度
2.2.1 新居民代表议事会的提出
人口流入型农村中新居民的集聚一般存在2种情况，一是以血缘和地缘为纽带形成的新居民集聚，二是以行业和产业为纽带形成的新居民集聚，塘北村成为“人口倒挂”村，就是在“双重集聚”的影响下形成的。提升新居民的社会治理参与度，需要通过“引入介质”、“自助服务”等方式，深层次激发新居民参与到社会管理中来，提高公共治理的动员水平。在人口流入型农村可通过吸纳有能力和意愿的新居民精英参与到社会治理中来，以此增加社会治理方面外来人口的代表性，提高新居民的社会公共参与水平。
塘北村就此开展了新居民从“流入”到“融入”尝试。针对新居民的社会治理涉及到政治生活、劳动就业、社会保障、户口迁移、医疗卫生、计划生育、子女教育等各个方面，塘北村在分析新居民社会治理存在的新情况、新形势、新问题后，提出新成立了新居民代表议事会，首批新居民议事代表来自各行各业，他们有的是本地务工经商中的佼佼者、有的是新居民创业创新的典范、有的是新居民中颇具威望和影响力的人。
2.2.2 新居民代表会工作流程
新居民代表议事会既有利于满足民间组织的合法性，也有利于解决新居民社会融入的问题，塘北村召集村委、新居民代表，制定出《雷甸镇塘北村新居民代表推选办法》《雷甸镇塘北村新居民代表议事规则》《微笑塘北公约》等一系列议事规则，赋予了新居民代表享有的权利和必须履行的义务，议事内容包括创业经营、招工就业、社会保障、婚姻家庭、维权援助、文明创建、社会公益等。除此，新居民议事代表还兼任网格员，增强了新居民的归属感和责任感。
2.2.3 议事会社会治理的参与成效
新居民代表议事会撬动基层社会治理。“能解决的问题就在会上解决，问题的‘雪球’不会越滚越大，这样一来，新居民们留得下、住得好，让他们真正感受到家的温暖。” 根据塘北村党委书记马琦荣介绍，在开展垃圾分类这一工作时，村委通过新居民代表议事会，商讨如何开展具体工作，会上一致决定，注册正规的物业公司，采取村民和新居民共同平摊费用的方式，来落实垃圾分类的长效管理，这种责任分摊的方式，极大提高了新居民和本地居民对垃圾分类的意识。
2.2.4 议事会参与社会治理的基本特点
改革开放四十余年来，我国的基层治理具有2个趋势：一是基层政府逐渐放松对社会资源的控制，二是受全球化影响，基层政府采用新的社会治理策略以适应社会治理新的变化。塘北村根据新居民集聚“双重聚集”的特点，以新居民代表议事会探索社会治理创新（图1），有几个问题值得探究。

图1  塘北村新居民代表议事会参与社会治理的基本特点
“一主多元”、权力稳定及自治功能。在塘北村的社会治理实践中，主要形成了“一主多元”的治理结构：一主指的是基层政府，利用掌握资源和自主权，设计不同类型的公民参与方式，吸引新居民参与到社会治理中来。“多元”指的是自治组织、社会组织等有序参与到社会治理中来，新居民代表议事会议事内容包括创业经营、招工就业、社会保障、婚姻家庭、维权援助、文明创建、社会公益等等，具有公共服务、矛盾调解、公益支持等功能，实现了在政府主导下的公民多元参与。
社会精英及“中间层”作用。民间自治组织在提升共公民公共参与、弥补基层治理空缺方面有着天然优势，政府需要充分挖掘和发挥其政治补充功能。就塘北村而言，新居民多来自于云南、贵州、安徽、河南等中西部相对落后地区，在融入当地社会圈时，容易出现生计困难、受排斥等问题。同时，因为新居民受血缘集聚和地缘集聚的影响较大，也容易造成拉帮结派、集体行动的社会安全隐患。将新居民议事代表作为当地政府和新居民间的“中间层”，利用人情、情理等非正式途径化解社会矛盾、落实社会治理相关措施，可以提高新居民对当地政府社会治理的接受度和支持度，有效化解外来群体的内部矛盾。
协同推进城市化、降低市民化成本。新居民没有人口流入地的户籍，无法平等地享受基于户籍制度的公共服务供给，这就需要流入地政府打破户籍制度形成的城乡“二元结构”，为新居民创造和提供参与当地社会治理的机会，推进其市民化的进程。塘北村的新居民代表议事会是一个由新居民内部成员组成的社会组织，可以协同当地政府推动在就业、住房、公共服务等方面的工作，有效化解新居民和本地居民在城市公民制度的差异化，从而推动了外来人口城市化的进程。
3 新居民代表议事会实践创新及反思
综上所述，塘北村新居民代表议事会推动了外来人口参与当地社会治理，是一种积极有效的社会治理地方尝试，但在具体实施过程中，也存在一些问题需要反思（图2）。