近日，习近平总书记强调，耕地是我国最为宝贵的资源。要实行最严格的耕地保护制度，依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转，像保护大熊猫一样保护耕地。为贯彻落实总书记重要指示精神，本期“政策与管理”专栏约请有关研究人员撰文，谈谈城乡建设用地供给机制创新问题。

　　在新型城镇化进程中，建设用地供给始终是最重要的制约要素。如何在严格耕地保护的前提下，增加城乡建设土地供给，一直以来都是地方领导高度关注的重大现实问题。

　　在现行土地管理制度框架下，一定时期一个区域经济社会发展所需生产要素投入中，土地资源要素投入是由土地利用总体规划和年度利用计划所决定的，在按照严格的用途管制和法定程序转征且履行占补平衡法定义务之后，以特定区位一定数量建设用地土地使用权设定，通过招拍挂等市场化方式或划拨方式，以一定价格让渡与新的土地使用权人，从而实现与资本、劳动力、技术和管理等要素相结合，进入简单的或扩大的社会再生产过程，以实现经济增长和社会发展目的。

　　在工业化、城镇化和农业现代化快速发展阶段，存在巨大的土地资源需求压力。长期以来，我国工业化、城镇化进程中，土地资源的要素投入基本上是以增加土地投放这种外延式投入为主，以城市存量土地再利用、城乡建设用地增减挂钩等内涵式投放为辅的方式进行的。在农村集体建设用地还不能“同地同权”和直接入市投入生产过程的状况下，随着工业化、城镇化和农业现代化快速发展时期的到来，在“双保”的困境中，逐步转变以单纯的土地数量的投入向存量土地利用结构优化和效率的提高是一种必然趋势，也是有限的土地资源承载经济社会发展和民族伟大复兴的必由之路。我们必须创新城乡建设土地供给新机制，优化存量建设用地空间布局，减轻各项建设对耕地占用的压力，在双保两难困境中寻找出路，同时，在新型城镇化进程中，显化和确保农户和农村集体土地财产权益。

　　重庆的地票试点为破解城乡建设用地不足这个老大难问题探索了一条新路。在我国现行土地管理制度与政策框架基础上，按照国土资源部批准开展城乡建设用地增减挂钩试点的基本理念和重庆市农村集体建设用地复垦规划安排，重庆市将偏远山区散乱、废弃、闲置及低效利用的农村集体建设用地复垦为耕地，在优先满足复垦项目所涉农民集中安置、农村基础设施和公用事业设施建设，以及非农产业发展预留等建设用地指标后，将节余形成的建设用地指标量化为一种具有一定表象特征的票据，通过在公开交易场所的竞争性交易和价格发现，以及票据交易和最终量化指标使用，从而实现建设用地空间置换和地类转换相统一、土地资源资产化与金融资本相结合、实体经济与虚拟经济相融合的一种制度安排。

　　地票的创新之处在于实现了先垦后用及城乡建设用地的空间位移和土地资源的价值最优化。国土资源部推进的城乡建设用地增减挂钩试点，是对传统计划指标管理制度的创新。城乡建设用地增减挂钩，就是在特定项目区内部，允许农用地和建设用地的调整、互换，通过拆旧地块建设用地使用权的灭失和现有农用地的建设用地使用权的设定，实现建设用地和农用地的空间位移。地票制度是对城乡建设用地增减挂钩试点的进一步制度创新。在增减挂钩试点基本制度基础上，由农村集体建设用地使用权人向区县国土资源管理部门提出将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦的立项申请，经批准后进行专业复垦。区县国土资源管理部门组织对复垦后的耕地进行验收，验收合格后，向市国土资源管理部门申请确认并核发建设用地指标凭证，通过市场竞争性价格发现，有偿交易，用于经营性建设用地项目落地使用。地票制度按照统一市场的规则，交易突破了县域范围，指标落地时间也会延长，地票存续期间，也可以实行回购退出制度，地票回购退出制度也会将建设用地指标转化为占补平衡指标。这样，不仅实现了建设用地与农用地的占补平衡、空间位移，大力挖掘用地潜力，提高土地使用效率，还能够将建设用地配置到经济社会发展效益最大化的产业部门，具有价值发现和价值实现功能，同时，便利了金融和社会资本投入土地复垦、农村建设用地整理，乃至美丽乡村建设工作。

　　但是，我们也必须注意到，实行地票制度也蕴涵了一定的风险。一是房地产市场低迷时，地票价格很难保持较高水平，地票供给和需求方都缺乏参与地票交易的积极性，这就会在很大程度上影响地票市场的良好运行与农村建设用地整理工作的开展。二是房地产市场繁荣时，土地需求旺盛，如果采用持地票即可使用建设用地的制度安排，则会对地票需求产生乘数放大效应。如果不能保持一定数量的地票储备，甚至在大量资金炒作下，地票储备都难以平抑市场，地票投机可能盛行。三是在房地产市场繁荣时，如果参与土地竞买者不需要持有地票，则持有地票者很难确保自己选择的地块能被稳定获得，就会挫伤地票购买者的积极性，从而出现土地出让市场火热，而地票市场低迷的情况。

　　因此，推行地票制度，需要健全风险防范机制。既保证地票市场平稳，避免过多的炒作与过大的波动，又要确保地票价格相对稳定，保护农户与农民集体权益。在制度稳定的前提下，地票价格的正常波动，农户与农民集体收益在一定范围内的起伏变化是应该允许的。建立一个既确保平衡，又能适度进行调节的稳定的地票交易市场，是防范地票交易制度风险的关键。

　　一方面，我们需要明确地票交易制度的发展方向。有着稳定预期的市场才是一个能持续稳定发展的市场。当前地票的一些运行风险来自于地票未来交易和落地制度的不明确，持票人是否可以及时拿到土地使用权，何时拿到与如何拿到，都在很大程度上影响地票市场供求关系变化。因此，应该加强地票交易制度的研究，明确地票交易规则，以及政府对地票市场的管理和调节方式，避免制度不明确引起的风险。

　　另一方面，需要建立地票政府储备制度。在制度明确的基础上，地票的风险更多来自于土地供应市场的投机对地票市场的冲击，以及如何在市场低迷阶段保护农户与农民集体的利益。有必要建立政府背景的地票储备制度，通过政府背景的企业在价格较低时收购一定数量的地票，并保持政府掌握地票数量的动态变化，以保证市场供求关系的相对平衡，从而稳定地票价格，抑制投机。在地票市场价格走低，甚至低于农户与农民集体的基本预期时，加大地票收购力度，保证农户与农民集体权益。同时也要建立严格制度，防止土地和金融联动的系统性风险，避免政府的地票储备企业和其他融资平台成为地票投机的一个来源。