罗显成（中共株洲市委党校  湖南株洲  412008）

摘 要：在城镇化进程中伴生一系列城市问题和农村问题，人口、消费、产业等“逆城镇化”方兴未艾，正确应对“逆城镇化”，对于消弭城市问题和推进精准扶贫，具有双重效益。

关键词：逆城镇化；精准扶贫；三产融合；三治并举；三化改革

当前，我国农村正处于精准扶贫与逆城镇化的交汇期，正确处理他们的关系，对于推进罗霄山脉片区脱贫攻坚和新型城镇化的进程，实现城乡融合发展，具有举足轻重的作用。

一、“四象交汇”：逆城镇化的趋势

逆城镇化是经济社会发展到一定时期，在城市推力和农村拉力作用下的必然结果，是经济社会发展到成熟阶段的一种自然现象，是城市化发展的一种高级形态。我们认为，逆城镇化就是生产和消费由大城市向中小城镇和农村的逆向流动。罗霄山脉片区目前虽未发生大规模的逆城镇化现象，但逆城镇化端倪初现。

1.人口的“逆城镇化”

人口的逆城市化流动，不光蕴藏着国家宏观制度倾向，也表征着城乡社会内在“推拉”作用，还体现了个体理性的行为抉择。一是追求宁静田园生活的城市富裕人群的逆向流动，他们需要乡村宁静的环境来放松压力、舒缓情绪；二是部分老年人选择迁居到远离城市嘈杂和拥堵的农村来颐养天年；三是看重农村资源优势的企业家、大学生和积累创业条件的农民工返乡创业。四是处于“漂浮”状态“失根”“失魂”的返乡农民工，回乡就近就业，照顾老人小孩，或者养老。国家统计局资料显示，2011-2016年，外出农民工占农民工总量的比重由2011年的62.8%逐渐下降到2016年的60.1%。

2.消费的“逆城镇化”

目前，我国居民消费正处于转型期，人们的消费观念、方式、内容以及与市场的关系正在发生深刻变化，消费的多元化趋势从城市向农村蔓延，从近郊区向远郊区扩展，农村成为消费下乡的“理想去处”。罗霄山脉片区国土总面积为5.3万平方公里，跨江西、湖南两省,包括23个集中连片特殊困难地区县市，境内风景如画，物产丰富，人文独特，吸引了长株潭城市群、武汉城市圈和鄱阳湖都市圈及周边城市大批的消费者来此消费，成了旅游消费的“新花园”、养生消费的“新贵族”、减压消费的“新宠儿”。 2017年炎陵县接待游客617.4万人次，旅游收入47.1亿元。2017年罗霄山脉所在地的株洲和郴州旅游接待总人次分别为5418.40人次和6164.47人次，同比增长18.89%和41.37%，总收入分别为538.56亿元、533.70亿元，同比增长36.92%、64.79%。

3.产业的“逆城镇化”

目前，我国的产业布局正在发生“逆城镇化”，农村产业在精准扶贫的推动下，正在发生“由一进二”、“接二连三”的可喜变化。由于环境要求的提高、土地成本的增加、公共服务的滞后，工业企业郊区化甚至远郊区化、向中小城市和小城镇甚至是农村落户，已经是大势所趋。

4.投资的“逆城镇化”

十三五时期，精准扶贫领域成为投资的热土。国家资金和民间资金在扶贫领域的产业发展、教育、医疗、住房、电力、通讯、能源、水利、交通、生态等方面多端发力。2017年中央财政安排的专项扶贫资金超过860亿元，2018年安排1061亿元，加上教育、医疗卫生、社会保障等方面的扶贫投入，这个规模更大。2018年到2020年财政增加安排深度贫困地区扶贫资金2140亿元，十三五"时期易地扶贫搬迁工程规划总投资约9500亿元，贫困地区国家高速公路、普通国道、农村公路和县乡公路客运站建设中央投资约8480亿元，环保投资将达17万亿元，农村沼气工程总投资500 亿元，6000个美丽乡村列入建设计划，财政按照每村每年150万元，连续支持两年，投资180亿元。茶陵县2016年—2018年全县累计用于扶贫的资金达41亿元。农业经济结构调整已成为新的投资空间，大量城里人带着资本投入乡村发展产业，出现了褚时健的“褚橙”、潘石屹的“潘苹果”、柳传志的“柳桃”。

二、“两维困境”：城市化进程的反思

城镇化无疑是中国经济社会发展的巨大引擎，诚如有学者断言，中国的城镇化和美国的高科技，是未来影响世界最大的两件事。毋庸危言，单向城镇化也是造成城市病和农村病的根源。

1.城镇化进程中的城市困境

一是户籍人口城镇化与常住人口城镇化比例失衡，出现“半城镇化”现象。数据显示，中国2017年城镇化率达到58.52%。截止2016年，我国城镇常住人口79298万人，乡村常住人口58973万人，全国人户分离人口2.92亿人。常住人口城镇化率平均为57.35%，户籍人口城镇化率为41.2%，与常住人口城镇化率的差距为16.1个百分点。而未来如果城镇化率达到70%，意味着还要有将近2亿人口进入城镇。城镇常住人口及其随迁家属不能在教育、医疗、就业、养老、住房等方面享受城镇居民的基本公共服务，导致“半城镇化”现象。二是区域城镇化发展水平失衡，出现“东高西低”的梯度递减现象。分析中国城市化率数据，有十个省份的城镇化率超过全国的平均水平，一线城市如北京、上海城镇化率分别达到 86.35%和 89.6%，而三四线城市如岳阳和绵阳仅为 52.29%和 46.5%。三是人口城镇化滞后于土地城镇化，“城镇空心化”现象突出。资料显示，2000年至2010年，中国城镇土地面积从9.9万平方公里增至12.7平方公里，年均增长为2.5%，全国城镇城区面积扩大了64.5%，与此同时，城市人口只增长45.9%，人口密度下降幅度超过25%。四是农民工市民化障碍，农民工处于“城市不开门、农村难断根”的“夹生”状态。”农民工流动出现明显个体性、暂时性、钟摆式、兼业式特征。五是环境恶化。在第四届中国北京国际科技博览会上亚洲开发银行魏红指出，世界十大污染城市中国占了8个。在李淑香（2007）看来，城市不仅出现了水资源污染、固体废物污染、大气污染、噪声污染等，而且绿地减少，建筑密度增大，城市日益变得拥挤不堪。“热岛效应”、“温室效应”、“峡谷效应”时有发生。方创琳发现：我国城镇化水平每提高1%，需要增加总量生态足迹1.15亿hm平方，增加人均生态足迹0.08hm平方，生态足迹强度降低1.15hm平方/元，生态环境综合指数下降为0.0073。

2.城镇化进程中的农村困境

一是“青黄不接”的人才困境。从我国的户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率还16个百分点的差距来推算，目前在城镇就业的农民工有2.87亿，而未来如果城镇化率达到70%，意味着还要有将近2亿人口进入城镇。加上已经在城市落户的农村人口，城镇化进程中农村流失的人才，保守估计会超过5亿。二是“举步维艰”的产业困境。规模挤压：规模经营需要的地块，被行政区划、承包责任制、小农观念、山脉水系四把“剪子”剪成了“巴掌地”和“鸡窝田”。要素挤压：产业投入上处于“原始积累”状态，技术和管理处于“土生土长”状态。市场挤压：品牌不响--产品品牌知名度不响，地域品牌驰名性不强，企业品牌知晓度不高。链条不长--多数经营主体规模小、实力弱，处于出售原料或初级农产品的阶段，附加值不高，产业链条难以向生产环节产前、产中、产后全程拓展。 效益不高--由于企业规模偏小，设施简陋，工艺落后，资金不足，大多是家庭作坊式的加工，企业缺乏竞争力，产品市场占有率较低，未能有效利用资源优势生产名牌产品。三是“老态龙钟”的制度困境。承包制度“高龄化”。随着承包责任制边际效应的递减，当前，这一制度除了农民身份的象征意义、养老的保障意义外，经济意义越来越小，在规模经济上甚至出现了负值。供给制度“碎片化”。农村产业发展的制度体系不完善，内容不完整，不能有效解决产业发展中的“交通难”、“投入难”、“保障难”、“贷款难”等一系列难题。四是“供不应求”的投入困境。农村发展资金需求量大与投入少的矛盾非常突出。由于投入的城市偏好，挤占了农村投入份额，农村成了资金投入的“盲区”。五是“结构断层”的治理困境。“自治”退化：分治化、代治化、行政化特征明显。“法治”软化。在处理邻里关系时，尚宗族不尚法律。在处理权力关系时尚信访不尚法律。“德治”弱化。不守契约出尔反尔，不讲诚信瞒天过海，不讲孝道推脱责任，不讲奉献争夺小利。

三、“城乡同治”：逆城镇化扶贫闯新路

逆城镇化是推进新型城镇化和精准扶贫、实现“城乡同治”的好方子，更新理念事前提，创新机制是保障，砥砺作为是关键。

1.要有新理念，优先发展理念

习近平同志强调，坚持农业农村优先发展，在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在公共财政投入上优先保障，在公共服务上优先安排。必须把农业农村优先发展落实到党的领导、规划引领、投入保障、督导考核和农民主体上。

重点发展理念。发展不平衡不充分的矛盾突出表现在农村，解决“三农”问题是全党工作的“重中之重”。要以贫困户“一超过、两不愁、三保障”、贫困村“两保障、两完善”为目标，瞄准短板，重点突破，加快实施“五个一批”、“六大工程”工程，优化政策组合，弥补供需缺口，促进农业农村健康有序发展。

共享发展理念。坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。

联动发展理念。坚持纵横联动、协同推进，加强部门间政策制定和实施的协调配合，推动户籍、土地、财政、住房等相关政策和改革举措形成合力。加强部门与地方政策联动，推动地方加快出台一批配套政策，确保改革举措和政策落地生根。

2.要有新机制，创新工作机制

实行中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，坚持党管农村，充分发挥党的领导的政治优势，五级书记一起抓，党政一把手是第一责任人，尤其是县委书记要作为第一责任人，把逆城镇扶贫变成一把手工程。

创新考评机制。考核评价是“风向标”“指挥棒”，必须用好这个利器。要对扶贫考评体系进行梳理整合，细化指标、调整权重，建立可衡量、可落实、可比较的考核指标体系。强化日常监督考核，适时开展业务指导、调度、纠偏提效，保证工作任务的落实。加大考核结果运用，对推进逆城镇化扶贫办法多、成效大的干部大胆启用，对不胜任、不称职的干部坚决调整。

创新参与机制。农民是农业农村发展的主体，实施逆城镇化扶贫战略，仍然要坚定不移走群众路线，充分依靠农民群众，坚持农民主体地位，尊重农民首创精神，充分调动广大农民群众的积极性、主动性，真正让他们成为乡村发展的参与者、建设者和受益者。

创新人才机制。推进逆城镇化扶贫，要想方设法创造条件，吸引更多的人才。一方面就地培养，全面建立职业农民制度，培养造就一批扎根农村的“土专家”“田秀才”和农业职业经理人；另一方面筑巢引凤，引导外出农民工、退伍军人、农村大中专毕业生返乡创业创新，让各类人才、资本等要素在农村广阔天地发挥作用、大展身手。

创新投入机制。中央投资向农业产业、扶贫开发、民生工程、基础设施和生态环境等领域倾斜。国家有关部门专项建设资金投入向区域内倾斜,提高比照西部大开发政策的地区对公路、铁路、民航等建设项目投资补助标准或资本金注入比例,加大对农村小型基础设施建设支持力度。支持特色优势产业、新兴产业的企业技术改造和产业结构调整项目建设。中央安排的农村公益性建设项目,取消县以下(含县) 配套资金。加大对特色农业生产基地和商贸流通体系建设的支持力度。制定承接产业转移的优惠政策措施,引导劳动密集型产业等向区域内转移。

3.要有新作为，实施逆城镇化扶贫，要着力解决农村治理软化、产业空心、改革滞后的问题

推进农村“三治”并举。一是自治添活力：“嵌入”新机制。建立健全党委领导、政府指导、社会协同、村民参与、法治保障的现代乡村自治体制。“嵌入”新内容，自治章程、村规民约必须合符民意、合符法律、合符道德。要“嵌入”新方式。依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，实施民主决策、民主管理、民主监督。二是法治正纲纪：树立法治理念和权威：民事维权、市场运行、环境治理等方面必须遵循法律尺度。推进法律下沉：坚决打击农村各种违法行为；健全纠纷调处机制，健全农村公共法律服务体系。三是德治树新风：推进以德治村：村组干部的选拔要真正坚持德才兼备、以德为先的原则，让有道德、有理想、有能力的人充实干部队伍。深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，以德化人、以德感人、以德服人。推进以德治家：建立道德激励约束机制，引导农民孝老爱亲、重义守信、勤俭持家。

推进农村“三变”改革。推动农村资源变资产、资产变资本、农民变股民，需要系列创新来配套。一是政策创新。加大区域内 23 个县(市)享受国家连片特困地区特定的逆城镇化扶贫开发政策支持力度，重构财政、税收和金融政策、投资、产业政策、生态与资源补偿政策、人才政策等。二是制度创新。加大经济体制改革力度，培育逆城镇化扶贫的市场机制。加大社会事业改革力度，培育逆城镇化扶贫的事业机制。加大土地、和户籍管理制度改革力度，培育逆城镇化扶贫的承接机制。加大以城带乡力度，构建城乡融合发展的区域协作机制。

推进农村“三产”融合。打通城市生产因素向农村流动的通道，协调推进"现代农业三大体系"的建设工作，同时进一步完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接，“因人制宜”培育新主体；“因需制宜”培育新产业；“因市制宜”对接新市场；“因力制宜”聚合新动能,稳步推进产业“由一进二”、“接二连三”。

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作者简介：

罗显成（1962--）男，湖南新宁人，中共株洲市委党校政法教研部主任，副教授，株洲市派扶贫工作队队长、茶陵县清水村第一书记，研究方向为经济法学、农村经济。

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