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罗显成 传承与创新:株洲市推进精准扶贫与乡村振兴两大战略有机衔接的实践与对策研究
论文编辑部   2021-03-17 07:21:13 作者:站长 来源: 文字大小:[][][]

 

罗显成
(中共株洲市委党校  湖南省株洲  412008)
摘 要:2018年株洲市已经成功脱贫,脱贫攻坚取得阶段性成果,率先迈入小康社会。与此同时,乡村振兴的大幕开启,两大战略挺进交汇期。如何总结传承精准扶贫经验助推乡村振兴、创新乡村振兴的方式攻克脱贫攻坚出现的难题,实现两大战略有机衔接,成为株洲经济社会发展的紧迫课题。本文总结了株洲市精准扶贫的成效经验与面临的难题,分析了两大战略有机衔接的实现瓶颈,提出了两大战略有机衔接的对策。
关键词:经验平移;有机衔接;认知困境;双向激励;两惠并举
基金项目:本课题为2019年度湖南省社会科学评审委员会课题《湖南精准扶贫与乡村振兴协同推进的对策研究》的子课题,立项号:XSPYBC217。

2018《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确将脱贫攻坚作为乡村振兴战略的重要组成部分,首次提出“做好实施乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战有机衔接”。2018年7月,习近平总书记对毕节试验区做出重要指示,指出毕节试验区在按时打赢脱贫攻坚战的同时要做好农村扶贫与振兴的衔接工作。从此,两大战略有机衔接的试题就真真切切地摆上了议事日程,期待我们作答。
一、取长补短,两大战略有机衔接的一道试题
1.株洲市精准扶贫的成效与经验
株洲市精准扶贫取得的成效。实施脱贫攻坚以来,株洲市汇全市之力,聚全民之智,攻坚拔寨,脱贫攻坚取得了显著成效。一是取得了决定性胜利。炎陵县、茶陵县两个国家片区贫困县成功脱贫摘帽,166个贫困村全部退出,15.8万贫困人口实现脱贫,贫困发生率降低至0.3%,全市实现整体脱贫、同步全面建成小康。二是改变了贫困面貌。以脱贫攻坚统揽经济社会发展,通过推进脱贫攻坚“七个一批”和“六大工程”,集中解决了一大批贫困地区群众住房、看病、上学、饮水等方面的问题,贫困群众的生活水平显著提高,贫困地区的面貌发生了翻天覆地的变化。三是探索了脱贫路子。“三个一”的社会扶贫、“四大四升级”的消费扶贫、“脱贫立志、星级创建”的精神扶贫等制度成果,得到了省委、省政府和国务院扶贫办的高度肯定和广泛推介。四是赢得了群众认可。以提升群众满意度为重点,努力增加贫困群众收入,积极解决贫困户“两不愁三保障”问题,贫困群众的获得感、幸福感、认可度显著提升。
株洲市精准扶贫形成的经验。自脱贫攻坚以来,根据习近平总书记“探索可复制的经验”的殷切嘱托,大胆改革创新,逐步形成了精准扶贫的“株洲样本”。
第一、坚持高位推动,抓“纲”治贫。以习近平总书记关于扶贫重要论述为指引,把脱贫攻坚作为最大政治任务和第一民生工程来抓。在组织领导上,成立了由市委书记任第一组长、市长任组长,市委、市人大、市政府、市政协分管领导担任副组长的市扶贫开发领导小组。明确了“市负总责、县为主责、部门担责”、乡村“四级书记”抓扶贫的责任体系,构建了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的“三位一体”扶贫大格局。在政策举措上,坚持点面结合、同步推进,构建了“1+7+6”精准扶贫政策支撑体系。“1”是市委、市政府《关于坚决打赢脱贫攻坚战的实施意见》,“7”是将中央“五个一批”措施细化为“七个一批”,“6”是加速实施贫困地区基础设施扶贫的“六大工程”。在力量安排上,建立“市五大家包五县市区、市直部门及企事业单位驻村帮扶包51个贫困村、城市五区包重点县34个贫困村和200名以上贫困人口的非贫困、市县乡村2.2万名干部结对帮扶所有贫困农户”的“四包责任制”。在资金安排上,对所有专项扶贫资金、行业扶贫资金、社会扶贫资金实施有效整合,形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投投入机制。脱贫攻坚工作开展以来,全市共投入资金30.5亿元。在压力传导上,围绕重点工作,每月举办一个主题活动,每两个月召开一次现场推进会,每周开展暗访督查,以“主题月”补齐工作短板,以“现场会”树立工作标杆,以“暗访督查”推动工作落实。
第二、瞄准增收难题,兴“业”治贫。坚持把发展产业、解决就业作为实现脱贫的根本之策。一方面,紧紧牵住产业扶贫“牛鼻子”。根据省委、省政府“四跟四走”的要求,加大产业扶贫力度,鼓励农业龙头企业、合作社、种养大户与贫困户建立利益联结机制,增加贫困人口参与产业扶贫覆盖面。全市有6733家新型农业经营主体带动4.16万户13.5万人参与产业扶贫,人均增收3000多元,带动1.52万名贫困人口实现就近就业。加强产业扶贫政策引导。新增产业扶贫投资基金3500万元“小而优”项目投资,扶持扶贫项目28个,带动贫困劳动力就业1400余人;新增产业扶贫项目奖补资金4500万元,支持786家新型农业经营主体带动贫困户发展产业;用好小额信贷政策,今年全市新增小额信贷1.63亿元,完成省下达任务的111.86%,支持3800多户贫困户和边缘户发展产业。
另一方面,千方百计促进贫困劳动力就业。开展送岗位信息到户、送务工人员到厂、送扶贫车间到村、送公益岗位到人、送技能培训到乡的“五送”行动。发挥株洲服装产业的优势,通过引进有实力的大公司,引导本地服装企业在贫困村建设扶贫车间,将在全市建设160个以上扶贫车间,带动3200余贫困劳动力在家门口就业;按照“市级统筹、项目支持、部门整合、市县联动”的思路,通过整合资金、整合政策,开发扶贫公益性岗位5082个,引导产业扶贫投资基金受益的农业企业新增就近就业岗位766个。目前,产业扶贫和就业扶贫对贫困户覆盖率达到了90.4%。全市实现就业的贫困劳动力63596人,占总人数的85.74%。
第三,实施创新驱动,用“新”治贫。为了聚合全社会的力量,探索了“一张网、一个联盟、一支基金”的“三个一”社会扶贫株洲模式,架起了贫困农户与社会的爱心桥梁,获得了全国“2017精准扶贫十佳典型经验”和“‘互联网+’社会扶贫创新突破奖”,还在2018年世界互联网大会上作经验介绍。为了解决贫困农户农产品卖难问题,探索了“四大四升级”的消费扶贫模式,在2019年国务院扶贫办消费扶贫主题论坛上作经验推介。为了解决贫困户因病致贫的问题,探索了健康扶贫“分类救治”模式,把患病贫困对象分为不可逆转、可一次性治愈、需长期健康管理三类进行救治。为了防返贫、防致贫,建立了贫困动态监测与帮扶机制。对4.42万户15.36万名稳定脱贫户,保持政策稳定,加强动态管理;对705户1892名巩固提升户(脱贫监测户)和2119户6137人边缘户,帮助拓宽增收渠道,夯实脱贫基础;对3896户8766名重点扶持户,加大产业帮扶、政策保障、社会救助力度,帮助他们如期实现脱贫。为了激发群众的脱贫内生动力,开展了“脱贫立志、星级创建”活动,引导贫困户创建社会公德之星、环境卫生之星、良好家风之星、勤劳上进之星、创业致富之星。全市评选了3.06万3星级“脱贫之星”,1.53万4星级“脱贫之星”,0.51万5星级“脱贫之星”,50名脱贫之星“自立自强户”。
脱贫攻坚的做法为乡村振兴提供了一个优质的“样本”和参考系,乡村振兴战略要在借鉴以上工作经验的基础上,探索出适合不同地区的农村发展模式与乡村振兴的有效途径。在实施乡村振兴战略助力脱贫攻坚的同时,还应该清醒地看到,乡村振兴战略是一个系统性工程,乡村振兴战略目标是着眼于彻底消除城乡、工农发展的二元结构矛盾,需要长远的规划和可持续发展目标。根据以上总结的脱贫攻坚的工作经验,要科学把握各地区的差异和特点,因地制宜、循序渐进,不能搞一刀切,在脱贫攻坚与乡村振兴的交汇时期,应该抓主要矛盾,分清轻重缓急。
2.株洲市精准扶贫面临的现实问题
特惠与普惠的矛盾。虽然具有特惠性的精准扶贫并未脱离公平轨道,但“特惠式”扶贫也引发了资源分配的不均衡。一方面是村庄之间在资源配置上不均衡,贫困村与非贫困村获得的上级扶持资源有很大的差别,扶贫政策多集中在贫困村,在一定程度上忽视了非贫困村的经济发展建设需求,进而逐渐落后于贫困村;另一方面是农户之间不均衡,虽是精准识别但实则很难做到完全精准,被确定为非贫困的边缘户与贫困户收入差距细微,而在外部支持上却与贫困户差距悬殊。甚至个别地方在面对绝对贫困户与边缘户总体水平差距较小的情况时,为避免纷争采取“轮流坐庄”或资金平分的方式。显然,在脱贫攻坚的决胜期,由于聚焦绝对贫困,而未能兼顾到边缘群体的相对贫困问题,以分配不均为核心的社会矛盾已经产生,成为当前贫困地区新的不稳定因素,甚至导致干群关系紧张。
短效与长效的失衡。精准扶贫作为重大的政治任务和第一民生工程,具有时间短、任务重、困难大等特性。与此相匹配,扶贫措施必须具有周期短、见效快等特性,在产业发展存在重短期效果轻长远效果的倾向。其中原因很多。就农业产业本身特性而言。诸多实践表明,发展产业往往投入多、周期长、见效慢,并且需要各种先进生产要素的投入。因此,发展长效产业本身就非常困难。就产业推动逻辑而言,由于产业扶贫将政治逻辑、市场逻辑和贫困户生存逻辑融为一体,在脱贫攻坚压力下,一些地方的产业扶贫行动多只重视前期投入,而缺乏后续保障,以致持续性较差。就扶贫产业发展的农民主体而言,贫困农户缺乏资本投入、能力不足,参与扶贫产业的意愿不强。为了尽快完成贫困户短期脱贫的目的,政府越来越多地采取“资产收益扶贫”的方式进行扶持,即通过对新型经营主体的资金和项目投入,保持每年给贫困户一定比例的分红收入。这种方式虽然在短期内能取得较好的扶贫绩效,但是贫困农户并没有真正参与到产业发展中来,与产业兴旺相悖。四是由于贫困地区地理位置偏远、生态环境恶劣、公共服务供给不足和市场伦理发育不足陷入“贫困陷阱”,与按照自由市场规律运行的产业发展尚不具有自洽性,要想实现产业长效十分困难。
外力与内力的错位。乡村振兴需要在政府主导下发挥农民主体作用。但目前不少地方多是政府在唱“独角戏”,广大农民群众参与度不高。株洲市在精准扶贫过程中,举全市之力实施了“七大工程”、“五个一批”,构建了专业扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的扶贫格局,可谓外力澎湃,但由于操作中的“上向性”大于“下向性”,重“鱼”轻“渔”,重外部“输血”轻内部“造血”,广大农民的诉求被忽视了,农户脱贫的参与上“被动性”大于“主动性”,贫困户的内生动力没有充分调动起来,“靠着墙根晒太阳、等着政府送小康”,“等靠要”思想严重,甚至,形成严重的政策依赖,不愿脱贫。有些“特惠”政策关照不到的农户甚至成为脱贫攻坚的负向力量。贫困县摘帽、贫困村出列、贫困户脱贫是城市力量与农村力量、行政力量与社会力量等多种力量综合发力、共同作用的结果。但拆分来看,无疑外力为主,内力为辅。
脱贫与返贫的循环。部分地区“踩线”脱贫群众脱贫后面临高返贫风险。脱贫的不稳定性和不可持续性,是导致脱贫和返贫循环的重要因素。脱贫的不稳定性表现为贫困户在脱贫后,虽然受某些不可控因素的影响,个别已脱贫的贫困户返贫是不可避免的,然而若大量贫困户在脱贫后返贫,则必然会影响脱贫攻坚的如期完成和乡村振兴战略的全面实施,同时,也会降低群众的满意度和幸福感。影响脱贫可持续性的关键在于产业,产业是经济发展的支撑和群众脱贫的根本。由于贫困群众自身发展能力有限,扶贫产业的发展大多是企业或大户带动模式。企业与贫困户的利益联结机制是以“责任连带”为项目前提预设,多数实力雄厚的企业往往不愿申请扶贫项目,项目容易落入经营不善的企业或大户手中,出现“弱者吸纳”国家扶贫资源。此外,扶贫产业终究要回归市场、参与竞争,一旦扶贫产业脱离政府与社会关爱后走向市场,是否还能够走得下去、走得好,成为值得关注和思考的问题。
二、新旧交织:两大战略有机衔接的现实困境
1.认知性困境
在战略交汇期的实际运作过程中,由于认知的偏颇,导致两大战略出现脱轨现象。认知偏差主要表现为孤立性认知和浅表性认知两个方面。一方面,孤立性认知认为,理论上,精准扶贫和乡村振兴是内涵与外延都相互独立的两个发展战略,二者具有明显的差异。阶段不同:精准扶贫处于我国全面建成小康社会的收官阶段,起于2013年止于2020年,乡村振兴处于我国全面建成现代化的突破阶段,起于2918年止于2050年。诉求不同,精准扶贫着眼于解决生存问题,实现“两不愁三保障”,乡村振兴着眼于解决发展问题,实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。对象不同:精准扶贫瞄准贫困县、贫困村、贫困户的局部,乡村振兴瞄准农村、农业、农民的整体。政策措施不同:精准扶贫的政策措施是“五个一批”,乡村振兴的政策措施是“五个振兴”。目的不同:精准扶贫的目标是贫困县摘帽、贫困村出列、贫困户脱贫;乡村振兴的目标是农村美农业强、农民富,最终实现农业农村现代化。孤立性认知,只强调两大战略各自的独立性,忽视了二者之间的有机联系。在实践上表现为部分地方政策文件单就脱贫攻坚或乡村振兴而制定,未形成两大战略统筹协调推进的规划,或是将乡村振兴与脱贫攻坚粗略地等同起来,简单地将降低扶贫精准度理解为乡村振兴,这样不可避免地会出现重复投资和建设的现象。另一方面,浅表性认知虽然认同对两大战略应当衔接,但存在三个维度缺陷,一是对精准扶贫正向成果和负向后果认识不全面不深刻。二是对乡村振兴的目标、要求、路径认识不全面不深刻。三是对精准扶贫与乡村振兴有效衔接的必要性、可行性和路径以及两项战略在时间上的连续性、在内容上的相关性、在目标上的共通性、在方法上的关联性认识不全面不深刻。认知性偏差在实践上危害,导致精准扶贫与乡村振兴单边作战,不能平移提炼精准扶贫创造积累的丰富成果,助推乡村振兴,也不能在乡村振兴中主动作为,克服精准扶贫中出现的问题
2.动力性困境
在株洲精准扶贫的实践中,政府和社会力量的发挥,已经形成了株洲样本。但市场参与存在被动性,农民参与存在懈怠性。一是农民的内生动力难以激发,主要原因有:农民异质性增强,调动全部农户的积极性较难。随着“半工半耕”生计模式的日益普及,大量青壮年劳动力外流,目前农户结构已然分化为兼业农户、退出型农户和纯农业户三类。前两类农户由于收入来源于农业和务工收入两类或者单纯非农收入,且在农业收入所占比重日益缩小的事实下,农户与村庄社会关联的黏性降低,其积极性难以调动。就留守在农村的纯农业户而言,其劳动力欠缺,原子化程度较高,而且由于村集体经济资源和权威资源的欠缺,难以实现组织化动员。部分贫困户自我脱贫意愿不强,且部分农户对乡村振兴的文件精神理解不深,仍然存在着较为严重的“等、靠、要”思想。二是市场的外在动力难以调动,主要原因有:就产业而言,农业产业投资大、风险多、见效慢、效益低,产业资本、金融资本、人力资本等生产要素进入农业的意愿持续低迷。就农村而言,有几种原因妨碍市场力量进入:第一,机会主义抬头:农民的机会主义表现在扶贫阶段表现的淋漓尽致,基础设施改善、人居环境改善、产业盈利时,部分农民处于“嫉妒”“眼红”心理,提出要收回土地或者提高租金等种种不合理要求;企业的机会主义表现为政策攀附和“甩锅”。什么项目或者产业国家有政策支持或者资金投入,有利可图,就跟进不放,一旦政策到期“断供”或者出现亏损,就“甩锅”止损。第二,农村“两善”程度低。基础设施建设方面,水、电、路“三通”建设与产业规模化、便利化的需求相差甚远。以“路”为例,由于建设标准低,投资渠道少,乡村公路主、干、支路系不全,弯多、路陡、路滥,内不连外部射,是产业发展的硬病之一。农业设施方面,存在机耕道少、水利设施老化、耕地整理滞后等硬伤,满足不了产业的机械化、规模化要求。公共服务方面,教育、医疗、金融、文化娱乐等服务等于城市完全是两个天地,难以吸引和留住人才、资金、技术等贫困治理与乡村振兴必备的资源。第三,农村“三地”改革与“三变”改革滞后或者不到位,加上农民契约精神的缺失,难以打通城市要素流向农村的通道。
3.机制性困境
脱贫攻坚已经实施多年,已然形成较为完善的体制机制与运作体系。而乡村振兴战略目前正处于由顶层设计、整体规划转向具体对待、微观施策的过渡期。因此,在实践中乡村振兴与脱贫攻坚协调推进的体制机制往往衔接不畅,导致二者在衔接度、同步度上出现不同程度的断链。具体体现在三个方面:一是衔接政策匮乏。虽然地方政府层面已经开始制定乡村振兴规划实施方案和脱贫攻坚行动方案,但是政策衔接方面还没有一个地方政府专门出台乡村振兴与脱贫攻坚有机衔接细则及实施方案,政策方案的缺失导致各地衔接实践的零散化和随意化,难以达到有机衔接的效果。二是组织衔接难。脱贫攻坚组织保障健全,中央统筹层面有国务院扶贫开发领导小组议事协调,专门机构则由国务院扶贫办主导负责。而乡村振兴在组织保障方面虽然也建立了乡村振兴领导小组进行协调,但负责机构大多基于产业、生态、文化、组织、人才等五大内容进行部门划分,加剧了组织协调困境。三是项目规划协调难。在具体的财政项目投入方面,脱贫攻坚主要按照“保基本”的原则,实现广大贫困户绝对贫困问题的解决。目前无论是项目规划,还是项目实施方面,都没有完全做到乡村振兴项目与脱贫攻坚项目的有效衔接、统一部署。
4.异质性困境
利差排斥。受益主体差异引发联动制度实施困难。精准扶贫的目标人群是农村的贫困人口,而乡村振兴瞄准的是农村的广大小农,两大战略的受益主体既有相互重叠的部分,也有较为明显的差别。两大战略在实施过程中会因目标群体指向的差异导致相关制度在实施过程中发生导向、功能、作用和运行方式上的偏差,联动制度的相互嵌入与有效衔接也因彼此不匹配和不适应而产生冲突,并进一步造成二者联动在制度制定和政策实施上陷入困境。主体排斥。责任主体差异引发联动管理机制落实困难。精准扶贫和乡村振兴在责任主体上具有显著的差异性,精准扶贫的责任主体是国家和地方的各级党委政府,而乡村振兴则主要依靠一群懂农业、爱农村、爱农民的 “三农”工作队伍以及农村本土的专家、企业家、技术带头人、能工巧匠、知识分子和打工青年等。责任主体因行政主导的权利义务、管理方式、利益目标、行事风格和风险承担上的差异致使两大战略的管理体制机制存在差别,进而造成二者动态联动的管理机制难以得到有效落实。
三、两期兼顾:两大战略有机衔接的目标任务
1.两大战略有机衔接的分期任务
精准扶贫与乡村振兴有机衔接,在时间上,分为两个时期:前交汇期和后交汇期。前交汇期以2018年为时间始点,以2020年为时间终点;后交汇期以2020年为时间始点,以2050年时间终点。在两大战略的前交汇期,以消除绝对贫困为核心目标任务,兼顾乡村振兴。在两大战略的后交汇期,以乡村振兴为核心任务,兼顾相对贫困的治理。
2.两大战略在衔接中的单项任务
就精准扶贫而言,重点任务因各地扶贫进程的不同而又有所区别,有的地区以“两不愁、三保障”为重心,有的地区以建立长效机制巩固脱贫成果为重心。株洲地区在2018年炎陵县、茶陵县两个国家片区贫困县成功脱贫摘帽,166个贫困村全部退出,15.8万贫困人口实现脱贫,贫困发生率降低至0.3%,全市实现整体脱贫、同步全面建成小康。精准扶贫的核心任务转化建立完善长效机制,巩固提升扶贫质量,防止返贫和致贫。就乡村振兴而言,重点任务是一“总”五“分”。“一总”即为根据中央要求结合株洲实际出台株洲市乡村振兴规划,“五分”即为探索建立具有株洲特色契合株洲实际的产业、组织、文化、人才、治理等五个振兴的体制机制。
3.两大战略有机衔接的重点任务
重点任务是两“梳理”一“把脉”。一是系统梳理株洲精准扶贫的实践,总结特色做法,提炼成功经验,然后进行甄别,哪些为精准扶贫所独有,哪些可以进行复制,平移到乡村振兴中来;二是系统梳理精准扶贫实践中出现的问题,如“特惠”制形成的新的不平衡问题,“输血”制传导的政策依赖问题,“帮扶”制带来的共同体解构问题等等。然后把这些问题作为乡村振兴首期任务,采取切实可行的措施,各个击破。三是对精准扶贫与乡村振兴的共性措施进行精准把脉,形成射一“石”而攻二“鸟”的效果。比如致力于“两业”(就业和产业)、和“两善”(完善基础设施和公共服务)等共性措施,就能取得精准扶贫和乡村振兴的双重效果。
4.两大战略有机衔接的演进逻辑
两大战略有机衔接的内容可分为目标衔接、过程衔接和结果衔接三个方面,其中目标衔接将紧密围绕农村面貌改善、乡村产业创新发展、乡村文化精神的塑造和乡村社会有效治理等方面得以实现,它是两大战略协同推进和联动发展的重要内容;过程衔接是通过目标对象、参与主体、推进方式、评价体系和政策支持等因素共同发挥作用以有效提升两大战略的融合运行效率,它是两大战略在具体实施中的关键环节;结果衔接是消除绝对贫困、解决相对贫困、实现五个振兴的前提下,最终达成农村美、农业强、农民富的现代化发展目标。基于这样的衔接,精准扶贫和乡村振兴能够有效融合,贫困治理也能实现短期与长期的紧密对接。与此同时,精准扶贫与乡村振兴的衔接沿着目标→过程→结果的纵向逻辑向下延伸,既要满足农业农村对经济效益的紧迫需求,也要满足农民自身对美好生活的现实需要,二者联动对于促进乡,村多元经济融合发展、乡村资源综合利用、各产业间要素相互渗透、增加农户的内生发展动力和保障农户主体的利益实现等方面发挥着重要作用。
四、四两八柱:两大战略有机衔接的对策建议
1.在兴“两业”中实施两大战略的有机衔接
无论是贫困治理还是乡村振兴,都离不开农民增收,因此,抓住了增收,就抓住了两大战略有机衔接的“牛鼻子”。农民增收主要途径是就业和产业。其中,“产业扶贫对我国减贫的贡献率达到70%,”(夏英《推动产业扶贫与乡村产业振兴有效衔接》)是脱贫攻坚多种措施的重中之重。农民收入项大体上有政策性收入、财产性收入、务工性收入、工资性收入、产业性收入、馈赠性收入等部分。不同的农户的收入结构呈现出明显的差异,其中“鳏寡孤独”群体,以政策性收入为主,兼有少量的其他收入;有劳动力的家庭,以工资性收入为主,兼有其他收入;以务农为业的家庭,以产业收入为主,兼有其他收入。从农民的从业结构来看,青壮年劳动力绝大部分已经外出务工,少量大龄农民务农兼在本地务工。上述分析可见,外出就业和发展产业是农民收入的主要来源。因此,抓住就业和产业,就抓住了农民增收的“钱袋子”,也就抓住了两大战略有效衔接的“金链子”。一是在产业发展上,要走出一条由产业扶贫到产业兴旺的新路子。为此,乡村产业振兴要坚持从壮大特色产业入手,推进绿色生产,加大对产业发展的规模化、标准化、品牌化建设投入,加大对特色农产品初加工、精深加工的扶持;要优化产业发展政策,针对产业发展基础弱、市场主体发育不足、自我发展能力差、资源配置效率低等一系列突出问题。应将各级财政产业扶贫专项调整乡村产业振兴专项,继续加大中央财政对地方转移支付力度,重点加强对产业基础设施提升的投入;要调整资金的扶持对象,从精准到户扩展到以村为单位扶持乡村集体经济,大力扶持镇域、县域经济;二是在就业推进上,要拓宽由外出到就近、由服务到产业的新渠道。继续开展“五送”行动,加强贫困劳动力技能培训,加快扶贫车间建设,开展就业招聘会,进一步帮助贫困户务工返岗,确保有就业意愿的贫困劳动力全部就业。抓好贫困户职业培训和劳务输出工作。利用职教城“就业培训脱贫一批示范基地”,加强对贫困户的职业技能培训。利用高科园“转移就业脱贫一批示范基地”,为贫困农户劳动力提供转移就业岗位,让有劳动力的贫困农户“愿意培训的能够培训”、“愿意就业的全部就业”。同时,加强对已实现转移就业的贫困农户劳动力的动态管理,确保他们实现稳定转移就业。
2.在实“两惠”中实施两大战略的有机衔接
一是“特惠”不“断供”。根据“四摘四不摘”的要求,其中,脱贫不脱帮扶、脱贫不脱政策属于“特惠”措施,瞄准的是贫困对象,重点解决贫困户的生存问题。脱贫后之所以不摘“特惠”,目的是巩固扶贫质量,防止返贫。至于“特惠”措施的持续时间是否有界,答案是肯定有界。我认为,在脱贫成果巩固期,“特惠”措施不能“断供”。至于巩固期是多长,目前,理论界和实践中,没有界定。那些有时效的,时效到期,肯定终止;那些不完善的,必须修改。对于致贫性大的边缘户,还需出台一些新的“特惠”措施,目前株洲有655户1790名脱贫不稳定户和2084户6077名边缘易致贫户,进一步加强返贫监测和帮扶,防止返贫、致贫。对于“后交汇期”的相对贫困对象,不能用一般性的乡村振兴手段来对待,也要出台系列“特惠”政策与措施,进行“特供”,以防止一边振兴,一边致贫。
二是“普惠”量力行。株洲市有五个区、四个市县、1000多个村,400万人口、但只有炎陵茶陵两个国家片区贫困县、166个贫困村、18.4万建档立卡贫困人口享受定制的“特惠”政策。而乡村振兴要逐步从消除绝对贫困转向减缓相对贫困,处理好发展与稳定的关系,要解决利益分配不均衡的矛盾,一方面最大化平衡贫困村和非贫困的利益分配,防止非贫困村被边缘化,实现非贫困县或村贫困人口的扶贫投入与任务目标的匹配,并做好普惠性基础设施建设; 另一方面,坚持“整村推进”,使非贫困户在脱贫攻坚过程中与贫困户同步受益,尤其要确保被认定为非贫困的边缘户也获得政策支持。在补齐绝对贫困人口的发展短板后,要逐步将目光转向经济社会发展成果的全民共享,以化解社会矛盾,维护社会和谐稳定,在和谐有序的社会环境中发展乡村、振兴乡村。因此,在乡村振兴阶段,表现进行政策调整,实施普惠政策,当然普惠措施要量力而行、循序渐进。
3.在促“两善”中实施两大战略的有机衔接
农村基础设施和公共服务“两个完善”要“因两势”“做两为”。现有研究和实证经验表明,农村基础设施和公共服务两大因子与精准扶贫和乡村振兴两大战略具有高度的关联性。因此“两个完善”应作为两大战略有效衔接的重要工作来抓。
要因“两势”:一是农业、农村、农民的新形势。当前,农民生产生活的需求已经有了新的特点、新的内涵,而且呈现差别化特征。二是城乡融合发展的新形势。一方面,城镇化水平不断提高,乡村流入城市的要素筛选和固化程度提高,农村“空废化”加剧。另一方面,“逆城镇化”端倪初现,精准扶贫和乡村振兴两大战略的实施,是“逆城镇化”两大推手和表征,加上“城市病”的负向诱导,城市生产要素向农村流动的“量”和“势”明显增强。完善农村基础设施、促进基本公共服务均等化,既需注重不同阶段农民利益诉求的变化,需区分不同区域社会中的农民类型及利益诉求差异,又要满足城乡融合发展的需求。
要做“两为”:一方面要“有所为”:一是把准“为”的方向,即“两个完善”必须为精准扶贫服务,必须为乡村振兴服务。二是把准“为”的内容,即农村基础设施、农业基础设施和公共服务。三是把准“为”的节奏,即列出“两个完善”的时间表、路线图,分步推进。四是把准“为”的重心。当前,以“互联网+”为基础的新型基础设施建设与发展应成为农村基础设施建设的新方向。新型农业生产基础设施应包括与产业发展相结合的智慧农业、物联网、质量安全追溯体系、物流终端等现代农业设施。在建设现代农业基础设施的基础上,应做大做强特色产业,实现从产业扶贫到乡村产业振兴的转型。另一方面,要“有所不为”。其参照指标主要是两项,即必要性指标和可行性指标。在“两个完善”方面,结合各县、乡、村、户的基本情况,对表精准扶贫和乡村振兴的实际需求,量力而行,量身而做,不贪多、不求全。
4.在用“两力”中实施两大战略的有机衔接
一是培育“人力”。人才缺失是乡村凋敝的原因,人才充盈是乡村振兴的关键,人才决定了脱贫攻坚是否能够顺利过渡乡村振兴。根据扶贫信息库资料分析,农村致贫的因素有村内和村外两大类,村内因素有分成户内户外两类,户内因素包括缺人力、缺资金、缺信息和因病、因残、因学、因意外致贫。户外公共因素有公共实施不完善、产业实施不配套、公共服务水平低、乡村治理落后、产业不发达、资源禀赋差、区位条件不好。村外因素表现为城市偏好和城市虹吸,在城市偏好中,人才、资金、技术、信息、数据、公共服务等增量资源,向城市无限富集。在城市虹吸中,农村存量资源无限向城市流动。从中可以发现,人才问题是贫困治理和乡村振兴的“七寸”。
在解决人的问题上,要实施“腾笼换鸟”法,即既做“减法”,又做“加法”。“减法”就是“已减实减”的“腾笼”法,即对业已流入城市的人口,通过户籍、就业、教育、保障等措施,进行固化,也就是真正城市化。使其与农村存留的土地、房屋等脱钩,为贫困治理和乡村振兴留出足够的空间。如果这一部分人继续“已去还想留”,遥控农村,其实是一种副能量。“加法”即是““选拔”+“培育”+“引进”的“换鸟”法。“选拔”:将农村德才兼备的管理、技术人才等选拔出来,让能干事、能成事的优秀人才真正参与到乡村建设中来,充分发挥中流砥柱作用; “培育”:做到让乡村人才源源不断并持续更新,避免出现人才断层,并缓解暂时性的人才引进困难等问题,依靠本土人才补给补齐乡村振兴的人才短板;“引进”:面对乡村目前治理、经济发展等问题,迫切需要引进大量优秀人才投身于农业农村现代化建设,而引进的关键在于,要坚持政府引导与市场推动有机结合,探索并完善人才服务乡村的多元模式,从而建立系统高效的人才激励机制。
二是凝聚“合力”。两大战略的有效衔接,必须建构由内到外、由上到下、由正到负的力量体系。坚持高位推动,强化两大战略有效衔接的顶层设计。市委、市政府对脱贫攻坚和乡村振兴工作负总责,科学整合各种资源,以前所未有的力度推动两大战略有效衔接。第一、建立两大战略有效衔接责任落实体系。成立了由市委书记任第一组长、市长任组长的市扶贫开发与乡村振兴领导小组,定期开会研判形势、查摆问题、部署推进衔接工作。第二、建立政策支撑体系。在全省率先1推出“1+5”有效衔接政策支撑体系。“1”是市委、市政府《关于株洲市乡村振兴的实施意见》,明确我市两大战略有效衔接中前交汇期和后交汇期的总体目标、基本原则、具体措施和组织保障;“5”,是出台将中央产业振兴、生态振兴、文化振兴、组织振兴、人才振兴等“五个振兴”细化措施。在前交汇期重点关注脱贫质量的巩固提升,防止返贫、致贫;在后交汇期重点关注乡村振兴,治理相对贫困。第三、建立财政投入体系。建立财政专项资金投入、整合涉农资金投入、整合行业扶贫资金投入、帮扶单位筹集资金投入、金融扶贫信贷投入、社会公开募捐等多途径的两大战略有效衔接的投入机制。第四、建立组织保障体系。根据前交汇期和后交汇期返贫与振兴的新目标、新任务,对相关部门进行职能再造,抽调就干力量充分部门工作力量。整合社会力量,在全市形成了两大战略协同推进的“大合唱”。第五、建立激励体系。一是全面激发内生动力。激发内生动力,建强党的基层组织是前提。全面加强农村基层党组织建设,重点打造有情怀、有担当、有作为的“领头羊”队伍,通过党建引领、能人带动,巩固脱贫成果,推动创业致富。激发内生动力,完善乡村治理体系是关键。坚持依靠自治、法治、德治来激发贫困人口的内生动力。健全村民议事会、村民理事会、村民监事会等组织制度,构建民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局,充分发挥村民的“主人翁”作用,在推动实现自我管理、自我教育、自我服务中激发内生动力。二是全面提升执行力。坚持把脱贫攻坚、乡村振兴作为检验干部作风、提升干部能力、锤炼干部党性的大舞台,不断激发干部勇挑担当、奋勇向前。

参考资料:
[1]左停等.梯度推进与优化升级:脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接研究[J].华中农业大学学报(社会科学版)总143期,2019(5)
[2]郭远智、周扬、刘彦随.贫困地区的精准扶贫与乡村振兴:内在逻辑与实现机制[J].地理研究2019(12)
[3]豆书龙、叶敬忠.乡村振兴与脱贫攻坚的有机衔接及其机制构建[J].改革,2019(1)
[4]程明、钱力、吴波.“后扶贫时代”返贫治理问题研究[J].重庆理工大学学报(社会科学),2020(3)
[5]左停、苏武峥.乡村振兴背景下中国相对贫困治理的战略指向与政策选择[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2020(3)

 

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