沈晴
（上海理工大学管理学院 上海市 200093）
摘 要：作为乡村振兴战略的基石，乡村能否得到有效治理，直接关系到百姓生活的安定和国家政权的稳定。自乡村振兴战略实施以来，党和国家明确要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，并提出到2035年乡村治理体系和治理能力基本实现现代化的要求。但随着当前社会经济水平发展和城乡发展差异化加剧，此前以村“两委”为主要治理主体的二元结构，已经无法承担起全部乡村治理的重任，乡镇政府协调互动不畅，党组织战斗堡垒减弱，村委会行政化倾向明显，村民参与动力不足，社会组织作用发挥不明显等问题明显。故而充分调动发挥各治理主体作用，加强和改进乡村治理体系是实现乡村治理有效的必经之路。
关键字：乡村振兴战略；乡村治理；乡村治理体系
乡村作为兼具生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类生活的主要空间。自乡村振兴战略实施以来，党和国家进一步明确要加强农村基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。2019年6月，中共中央、国务院印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》；2021年2月国务院直属机构国家乡村振兴局正式挂牌；2021年4月《中华人民共和国乡村振兴促进法》通过……一系列有关乡村振兴和乡村治理的重要政策和举措，明确了未来乡村治理的任务，为乡村治理提供了强有力的指导和政策支持。在乡村振兴战略的背景下，进一步优化乡村治理主体的结构及行为，提升乡村治理能力，构建与乡村发展相适应的治理模式，完善乡村治理体系显得尤为重要。
苏州市X镇总面积65.4平方公里，总人口约30万，地铁3、6、9号线，有轨电车2、4号线，中环快速路、太湖大道等城市快速路穿镇而过，X镇农村地区北侧有新312国道，南侧有中环快速路，西侧紧邻沪宁高速公路，城际交通便捷。区域共有3个行政村，1个涉农社区，共4个规划保留村庄，包含49个自然村，共有村民2141户，约9068人，规划总面积9.1平方公里，其中耕地面积6884.53亩，建设用地面积2553.62亩。
一、苏州市X镇乡村治理实践
为全面贯彻落实乡村振兴战略，全力打造党建引领乡村振兴示范区和都市田园乡村示范区，2020年8月，X镇农村地区成立全市首个乡村振兴党委，下辖4个规划保留行政村（社区）和2个涉农国资公司党组织，统筹开展农村建设发展。乡村振兴党委设“一办一站一中心”，即党委办公室、新时代文明实践站、便民服务中心，组建产业发展、人居环境、农村三资、乡风文明、综合治理5个工作专组开展具体工作，打造“四治融合”的新型乡村治理机制，最大限度地把特色优势转化为治理效能。
依托“自治”强基。X镇农村地区实行网格体系化管理，一级网格即乡村振兴党委，二级网格则为4个村（居）委会；三级网格即49个自然村，四级网格即69个村民小组，将原本分散民政、综治、司法等多部门的乡村治理资源整合，推动职能统一进网格，建成全要素网格。建立一对多的便民服务中心，将社保、计生、民政等54项业务统一扎口，释放更多人员力量进入村庄网格。创新件件有落实的“五步工作法”，即搜集、征求、实施、监督和反馈五步，凡是村民诉求做到事事有回应的“闭环式处理”，同时通过每月一次村民意见征求会、每月一次村务监督会、每季度一次村民代表大会，形成人人共参与的乡村治理新模式。以“中心+驿站”方式，打造花野圩、横宅郎等便民驿站，畅通居民诉求反映渠道，聚焦解决村民普遍关心的共性问题，充分调动村民议事的主动性和积极性，变“要我议事”为“我要议事”，提高村民参与积极性。以“一事一清单”的方式制定“小微权力”清单，让运行更加规范、管理更加便捷、公开更加阳光、监管更加精准，使村民正确行使民主权利得到充分保障。
突出“德治”教化。开展“最美家庭”“美丽庭院”“最美乡村人”为主题的“三美”评选，以村民身边的榜样力量，弘扬孝老爱亲、邻里和睦好家风，倡导人居环境整治；以“文化传承”为依托，举办民俗活动以及文艺展演系列活动，传播正能量；以“便民惠民”为初心，开辟“领航新思想”“文明新活力”“科普育新苗”“环保展新颜”“文化惠万家”“康体俱乐部”6大类志愿服务项目。
强化“法治”保障。规范建立司法行政工作室，配备法律顾问，对接群众法律服务需求；将村干部、调解员、热心村民等培养成“法律明白人”，引导百姓学法用法，打造法治公园、法治图书角等新型特色法治文化阵地；组织开展法治宣传活动，提升全民学习宪法的热情，提高国家宪法日的知晓率。
推进“智治”支撑，强化基层治理助推力。围绕“互联网+政务服务”的理念，以智能化和社会化为原则，借助现代互联网技术，创新打造“331”、综合治理、防疫管理、星级示范户等智慧治理平台，开创了乡村治理和服务的“大数据”模式，提升乡村治理智能化水平。
二、苏州市X镇乡村治理体系存在的问题
1.乡镇政府协调互动不畅
乡镇政府作为乡村治理的重要主体之一，其作用发挥受上级部门、乡镇政府本身及村基层党组织及村民委员会影响。“压力型体制”[1]之下，乡政政府对接上级部门众多，“上面千条线，下面一根针”，上级部门工作任务层层下解，转包加码，乡镇政府事多人少压力大。关于乡村治理，部分重点工作只通过建立临时成立的领导小组落实，如农村人居环境整治，仅成立了相应工作领导小组，由各个部门主要负责人担任领导小组成员，容易造成部门间职责不清，相互推诿，同时将实际工作推进的压力转嫁至村委会，导致工作开展疲软。另一方面，当前农村的公共服务供给在某些程度上尚不能满足村民的基本需要，如基础设施建设、农村保洁、安防等方面供给不足更加明显。
2.党组织战斗堡垒功能减弱
党组织班子战斗力不足，近年来由于人员调动频繁，成立乡村振兴党委时间尚短，班子成员之间的磨合稍有欠缺，凝聚力战斗力还需进一步提高，科学民主决策仍需提高。党员老龄化严重，人员构成以退伍老军人及农民居多，55周岁以上党员占比57.14%，初中及以下学历139人，占比62.05%，思想相对保守，在一定程度上影响先进性的发挥和党组织战斗力、凝聚力的增强。一旦触及自身利益，部分党员就会讲条件、谈得失、拖后腿，党员先锋模范作用发挥不足，甚至有的党员也是违章搭建者，难以在村民中营造共同创建美好村庄环境的氛围。
3.村委会行政化倾向明显
“压力型体制”之下，乡镇政府在承受上级压力的同时，通常对村委会施加更强势的压力，由于乡镇政府掌握着村庄的人权、事权和财权，村委会作为乡镇一级的下属已成为双方默认的常态，有的村干部为了完成任务和考核，对部分工作根据原有经验或印象草草敷衍交差。民政、社保、计生等条线共54种事项行政审批受理下放到村委会，但相关条线部门工作人员并未下沉，村委会还需承担相关行政审批受理工作。行政政务已干预到村民自治领域，影响村委会的正常运转[2]。此外，村干部治理能力上仍有提高空间，一方面是年轻干部少下村、难下村，公信力低，且大量年轻干部在村工作1-2年后，村民刚有所熟悉，就被上级部门抽调，难以接续；另一方面是中年基层干部怕惹麻烦，对于村民反映强烈的问题心存顾忌，存在畏难情绪不愿下村，工作标准不高，得过且过，难以创新思维。
4.村民参与内生动力不足
当前乡村人口“大流动”特点明显，主要分为两个方面：一是本土村民的外流，众多村民在城市工作、置业，成为了乡村与城市之间的“两栖人”[3]，对于乡村发展及治理情况并不熟悉。二是外来人口涌入，乡村房屋空置加之城市近郊的区位优势，低廉的房租使得租房经济火热，租住于X镇农村地区的流动人口为12884人，同户籍人口的倒挂，流动性大，缺乏归属感，且享受村庄公共服务供给。长时间受到城乡二元体制影响，在政策障碍、保障缺位等多种情况的制约之下，长期处于结构性弱势的村民成为乡村治理的“旁观者”[4]，主人翁意识缺乏，参与意识淡薄，参与能力不足，主体作用发挥不明显，乡村建设等主要依靠政府行政外力推动。乡村“空心化”致使传统宗族逐渐解体，本该集声誉信任、社会相似信任和法治信任[5]于一身的乡贤作用发挥不明显，未能通过人情化或其他策略协助乡村治理。
5.社会组织作用发挥不明显
当前参与乡村治理的社会组织主要通过乡镇政府或村委会购买服务实现，注重完成购买服务监测的各项指标，存在唯指标而服务等情况，对实际村情掌握少，悬浮于农村社会之上，并未真正融入乡村。本土社会组织发展滞后，目前民间团体主要可划分为乡村文化娱乐组织（堂名、广场舞等）、乡村宗教组织（民间香头），种类少，功能单一，未获主管部门和民政部门审核登记，合法性缺失。组织人员的文化程度普遍不高，且老龄化严重，在具体实践中也很少参与乡村治理，在治理过程中影响力不足。
三、优化乡村治理体系的建议
1.加快转变乡镇政府职能
理顺各级事权关系，实行镇级权责清单和公共服务事项清单制度，避免上级部门及乡镇政府职能的缺位、越位和错位。明晰乡镇及村两委的职责关系，厘清镇村职责边界，编制镇村级权责清单，按权责财一致的原则，依法确定村级公共服务事项，取消村级清单之外的工作事项，依法转移的，应当提供必要的经费和工作条件，委托村委会办理的事项，坚持“权随责走，费随事转”[6]。完善与村民需求相适应的公共服务体系，提高供给能力，统筹城乡发展，缩小公共服务差距，加快农村基础设施、社会事业，公共文化建设与发展。建立以政府为主体的多渠道、多层次供给体制，完善政府供给为主，民间资本和社会力量广泛参与的多元供给机制，充分发挥民间资本优势，通过公私合作等方式拓宽农村公共服务的融资渠道。
2.强化党建引领乡村振兴
进一步健全党领导农村工作组织体系，加强乡村振兴基层党组织设置，重点围绕产业招商、乡村治理、人居环境整治等重点任务发挥攻坚作用。健全体制机制，深化落实农村大党委、村级党组织分级管理机制，严肃党内组织生活，夯实农村基层战斗堡垒。建立多元化培育机制，分类分级分主题开展“三农”干部理论培训、外出考察学习活动，提高党组织带头人适应新形势、运用新思想、推动新实践的能力。充分发挥党建引领农村工作实效，聚焦强村富民，着力产业招商，促进农民增收；发展社会事业，打造乡村文化名片，建好农村“十里文化圈”，着力培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。
3.加快提升村委会自治能力
提高村干部思想水平和专业能力，树立为民服务的重要理念，通过市区镇等多级相关培训，加强业务工作指导和实践，重点对于村干部相对薄弱的法律、财务、乡村治理等方面进行专题培训，弥补村委会长期存在的技术性缺失和专业性不高等问题。提高村干部科学决策能力，进一步完善村委会决策的流程机制，确保各项决策公开、专业。密切联系村民群众，强化服务村民，及时缓解民困、纾民忧；扎实推进惠民工作，加快康居乡村、特色田园乡村等乡村建设，进一步提升乡村公共服务水平；切实维护群众利益，积极回应村民诉求，着力解决环境保护、劳动社保等村民反映强烈的问题，以具体行动和成效取信于民，不断提高村民获得感，拉近干群关系。
4.切实提高村民参与动力
积极拓展村民参与乡村社会治理的有效渠道，通过两微一端等方式，重点建立运营村民微信群，使乡村与城市之间的“两栖人”有渠道了解当前乡村情况、方针政策、治理方式等，为他们创造参与乡村治理的可能，不断提升农村群体参与乡村治理的意识和能力。引导长期租住的外来人口参与乡村治理，注重对其相关教育、医疗、公共文化等方面需求供给，逐步增强其存在感和归属感，提高其参与部分乡村治理的意愿和积极性。通过规范基层民主选举、落实村级重大事项决策“四议两公开”、建立“村民议事会”等方式进一步健全乡村民主决策程序，使基层民主深入人心。培育本土精英队伍，壮大“新农人”队伍，以农业企业家、新型经营主体、农村退役军人等为重点，壮大爱农业、懂技术、善经营、会管理的农业农村精英队伍，鼓励农村精英充分利用自身的财富、人脉、社会地位，为乡村发展贡献力量，参与乡村治理，形成良性循环。
5.有效激活社会组织动能
引导社会组织贯彻可持续发展理念，从长远角度注重自身发展内生力，寻找服务增量化和专业化的突破，积极参与乡村治理，转嵌入机制为融入机制，从价值耦合与文化认同角度出发，使城市社区社会组织的经营理念、行动风格结合农村生活和文化特色，实现社会组织参与乡村治理的软着陆，促进社会组织乡村化、本土化。立足乡村实际发展需要，通过政府授权、乡村自发等形式，积极发展培育各类本土社会组织，提升本土社会组织的专业水平，在工作过程中进一步发挥他们在乡村治理中得天独厚的地域和文化优势，让发源于乡土、成长于乡土、服务于乡土的农村自治组织和社会组织，在自治协同、利益协同、目标协同下，不断提升村民在乡村治理中的自治权和话语权，增强乡村社会的自主性。加强政策宣传，引导村民理解社会组织在乡村治理过程中的作用于优势，通过村民喜闻乐见的话语体系，宣传普及社会组织的职能定位、作用发挥机制等，帮助村民实现了解到信任的转变。
[2]罗峰、李勇.治理现代化视域下的“乡一村”关系变迁[J].山东行政学院学报，2020(4)
[3]付秋梅、何玲玲.乡村振兴视域下乡村治理的多元化主体及其结构功能研究[J].合肥师范学院学报，2020(4)
[6]宁健.新形势下提升社会管理能力的路径思[J].桂海论丛，2012.28(1):96-100
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