李思泫
中共宁陕县委党校，陕西宁陕 711600
摘要：本文通过对宁陕县防返贫监测户现况调查研究分析，认为宁陕县返贫风险类型主要是突发性返贫。本文认为影响宁陕县返贫风险的成因主要是主体素质因素引发返贫风险和因政策环境变化引发返贫风险。基于实际县情，本文建议继续完善返贫风险预警机制，进一步健全农村医疗保障体系，同时利用市场资源降低返贫风险，实现脱贫群众稳定增收，远离返贫风险。
关键词：脱贫户；返贫风险；宁陕县
中图分类号：D21 文献标识码：A
在习近平总书记关于扶贫工作重要论述指导下，我国的治贫体系在不断的调整、优化与完善，贫困治理水平显著提升，贫困治理体系日趋成熟。虽然脱贫攻坚战已经取得了全面的胜利，但是据权威媒体报道，经过全国各省市县通过建立的防治返贫动态监测和帮扶机制的初步摸底，在已经脱贫的人口中仍有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险。
地处秦岭腹地的陕西省安康市宁陕县，山大沟深坡陡、基础条件落后。脱贫攻坚战打响以后，宁陕县委、县政府带领全县干部群众战贫斗困、攻坚拔寨，高质量整县脱贫摘帽，圆满完成党中央交付的重大任务。不仅实现全县建档立卡贫困人口7087户20060人全部脱贫，40个贫困村全部退出的目标，还探索出一系列在省市有影响的经验模式，夯实了乡村振兴的基础。然而，我们也要看到，现行标准下的贫困主指绝对贫困，农村消除绝对贫困，并非代表彻底消除农村贫困，贫困群体脱贫目标全部达成并不代表农村贫困的彻底终结。换句话说，贫困是绝对和相对共存的，尤其是返贫现象的发生，会使脱贫成果有所打折。宁陕县虽然已经实现整县脱贫摘帽，但是该县经济基础薄弱，项目储备少，主导产业不强，营商环境存在差距，经济发展面临数量和质量的双重考验，因此，想要达到全面彻底脱贫，就要重点解决和遏制返贫问题。
本文试图通过对宁陕县防返贫动态监测数据的研究分析和实地深入调查宁陕县防返贫监测户现况，分析宁陕县的返贫风险原因，探寻进一步精准施策、稳定脱贫的思路，以期为宁陕县防返贫工作提供有参考价值的政策建议，为进一步巩固脱贫攻坚成果，共同推进乡村振兴做出有益探索。
1. 宁陕县脱贫攻坚工作概况
1.1 宁陕县贫困人口退出状况
宁陕县地处安康地区北部，源自长安、周至、石泉、镇安、洋县五县分拨之地，土地总面积3678平方公里。全县辖11个镇，68个行政村，12个社区，截至2020年末全县常住人口7.18万人（包括暂住人口1775人）。宁陕县在脱贫摘帽前一直是国家扶贫开发重点县、秦巴山区集中连片特困地区县、中央办公厅定点扶贫县。该县生态资源丰富，有林地33万公顷，森林覆盖高达90.2％，但是经济总量小，农业产业化、新型工业化进程较慢。2020年全年完成生产总值23.16亿元，地方一般预算收入5516万元，城乡居民人均可支配收入分别增长4.5%和7.5%。
经过八年精准扶贫，宁陕县7087户20060名贫困人口充分达到了“两不愁，三保障”标准，达到脱贫退出六项指标，已全部实现了脱贫。分年度来看，2011 年脱贫 27900人，2014 年脱贫 3000人，2015年脱贫3900人，2016年脱贫9058人，2017 年682户2259人，2018年脱贫1030户3465人，2019年脱贫2405户4696人，38个村高质量退出，摘掉戴了34年的贫困县帽子。（见表1）
表1 宁陕县贫困人口退出状况
1.2 宁陕县脱贫攻坚成效
2011年至2019年，宁陕县所有贫困人口全部实现“两不愁三保障”。6080户贫困户9073名有劳动能力的贫困人口实现“家家都有扶贫产业”或“至少一人稳定就业”。整合项目资金破解乡村发展瓶颈，累计建设农村公路862公里、人饮工程324处、电力保障项目27个，镇村公路通达率100%，自来水供水率100%，实现村村通网通讯、组组通路通车、户户通水通电。建成搬迁安置点40个，累计搬迁8113户2.2万人，危房改造366户，彻底解决了过去一些农村群众住得太险不安全、住得太散不方便、住得太远不划算等问题。通过八年精准扶贫，五年集中攻坚，宁陕县农村居民人均可支配收入由2015年的7625元提高到2020年的10899元。
2. 宁陕县返贫风险的因素分析
目前，宁陕县完成了全面脱贫任务，虽然取得了较好的脱贫成果，但是依托的脱贫产业，市场经济环境，地处的自然环境影响都是不可控的变化因素都会影响脱贫成效。宁陕县的一些脱贫农户由于以上因素的叠加影响，已经出现了返贫风险。要全面巩固好脱贫攻坚成果，就要有效预判返贫风险，及时掌握有返贫风险对象情况，并主动出击、深入防止返贫问题的发生。
2.1 防返贫监测户分布情况
为全面推进防止返贫动态监测和帮扶工作，持续巩固拓展精准扶贫、精准脱贫成果，提升脱贫质量，坚决守住不发生规模性返贫的底线，宁陕县依托全省防返贫监测预警平台，积极开展防止返贫动态监测预警工作。以脱贫攻坚期国家扶贫标准的1.5倍（2021年为6000元）为底线，将收入有跌至标准线之下风险的农户纳入防监测范围，故将此部分农户称之为防返贫监测户。本文使用的数据来自宁陕县乡村振兴局信息监测中心，数据真实有效。
宁陕县以农村家庭为单位，将纳入监测系统的农户（下文简称防返贫监测户）分为三类：脱贫不稳定户、边缘易致贫户和突发严重困难户（即因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活严重困难的农户）。截止2022年2月，全县监测户共655户1833人，各镇监测对象人数情况（详见表2）。
表2 宁陕县各镇2022年监测对象情况表
其中脱贫不稳定户181户426人，脱贫不稳定户183户535人，突发严重困难户291户872人（具体占比情况见表3）。另外还有未消除
风险监测户468户1282人。
表3 宁陕县2022年防返贫监测户不同类型占比图
通过上述两组数据以及结合实地调查访谈，本文认为宁陕县各乡镇返贫风险高低与本镇脱贫户基数有关，还受到本地区自然资源、生态环境、交通条件、文化思想、发展观念等因素的影响。同时，宁陕县返贫风险类型主要是突发性返贫。表3数据显示宁陕县突发严重困难户人数在全县返贫风险监测户人数中占比最高，也就是说，宁陕县可能出现返贫现象的主要因素是因病、因灾、因意外事故等突发事件上。返贫的突发性主要与贫困人口个人及其家庭生存状态高度相关，简言之，“生老病死、天灾人祸”的不期而至，发生速度较快、征兆不明、猝不及防，形成了返贫现象的突发性，脱贫不稳定户的被动返贫成为贫困治理无法回避的现象，个人及家庭的一次交通事故、重大疾病、意外伤害或者其他生产生活遭遇，顷刻间可能让脱贫人口多年努力付诸东流，加之脱贫不稳定人口抗风险的脆弱性，很快就会导致家庭致贫返贫。
2.2 宁陕县主要返贫风险类型及成因
宁陕县使用陕西省统一分类标准对本县655户返贫风险监测户进行分类统计，根据乡村振兴局信息检测中心提供的数据，宁陕县返贫风险类型人数分布图和返贫风险类型占比如表4、表5所示：
表4 宁陕县返贫风险类型人数分布图
表5 宁陕县返贫风险类型占比示意图
通过上图数据分析结果我们可以清晰看到，宁陕县返贫风险类型占比中，因病返贫风险占比最高，占总数的47.18%；其次是因缺劳动力返贫风险占比13.89%，位列第二；第三是因残返贫风险占比达到11.15%；因务工就业不稳定导致返贫风险占比9.62%，因意外事故和因学返贫风险分别占比6.41%和4.89%，位列第四、第五；其他五种类型相对占比较小，此处不再详细分析。
综合表4、表5数据分析和笔者入户走访调查情况，本文认为影响宁陕县返贫风险的成因主要是以下两方面：
2.2.1 主体素质因素引发返贫风险
主体素质主要指的是综合素质情况，既包括生理素质，也包含主观能力，这是综合评价贫困户是否能稳定脱贫的两个重要方面，生理素质重要方面是个体的健康状况，主观能力多指思想观念、智力因素等。
数据显示宁陕县有47.18%的监测户存在因病导致的返贫风险，远远高于其他风险类型，因残返贫占比也达到11.15%，由此看来，疾病和残疾是导致贫困的重大因素。在走访的监测户中，有一半以上的是换长期慢性病，需要一直吃药或者治疗，这就大大增加了家庭的开支。还有一部分是突发疾病或者因为突发事故造成人身伤害导致因病返贫风险增加。还有一小部分是由于身体残疾或者智力残疾导致无法务工，仅靠转移性收入生活，一旦政策发生变动，立刻导致返贫风险增加。同时，由于农村的医疗条件有限，大病重病根本没办法救治，有的农户因为不想去城里看病而延误了病情，发展成为难以治疗的疾病。有的农户因无力担负高额医疗费用而未能得到及时有效治疗，最后小病变大病、大病看不起。因疾病造成收入减少和高额医疗支出使贫困程度进一步加深。
另外，在宁陕县这种山区，农村群众受教育水平较低，专业技能不足或缺失，随着社会生产技术水平逐步提高，可选择的就业岗位少收入水平低，脱贫群众随之出现“就业难、发展难、致富难”的问题，就业的不稳定，市场就业和商业竞争的适应的能力不足，以及薄弱的产业经营风险的应对能力可能引致返贫风险增加。
2.2.2 因政策环境变化引发返贫风险
习近平总书记指出，“已脱贫的地区和人口中，有的产业基础比较薄弱，有的产业项目同质化严重，有的就业不够稳定，有的政策性收入占比高”，指明了当前由于产业经营失利、就业困难等导致收入锐减的返贫风险，无论何种方式何种程度的返贫现象，收入问题仍是返贫的主因。根据笔者入户走访了解到，在宁陕县的防返贫监测户中，一般家庭主要通过从事农业生产或在外务工获得收入，收入普遍较低且来源单一，除因病因灾引发返贫外，因缺劳动力和因就业不稳定导致收入减少引发返贫情况也真实存在。
当然，还有突发型返贫风险，以及能力不足型返贫风险，例如自然灾害、意外伤害、发展产业失败等导致返贫风险，但是宁陕县这几种返贫风险的人数较少，不是普遍现象，对脱贫成果影响小，此处不做分析。
3. 防范宁陕县返贫风险的建议
多维返贫因素决定了返贫风险的多样性、不确定性、突发性，通过对宁陕县防返贫监测户相关数据分析及返贫因素分析，结合当前中央、陕西省对防返贫工作的部署要求，本文认为防范返贫风险需要坚持系统思维，整合社会各方面对防返贫措施作谋划，从源头上防止返贫发生。针对宁陕县防返贫监测户的现状，提出以下三点建议：
3.1 完善返贫风险预警机制
宁陕县已经依托全省防返贫监测预警平台进行实时监测，可以继续加强整合政府各职能部门技术、政策、信息等资源，构建宁陕县县域大数据平台，实现扶贫领域协作和信息交互。以平台数据为基础，结合村级反馈信息及实地走访情况，定向分析域内专项信息，实时监测脱贫不稳定户生产生活状态，关注脱贫户中收入骤减或支出陡增加农户，并依次设定风险识别、风险评估、风险监测、风险控制等环节，设置风险预警级别和警报，实行分级分类分阶段干预，围绕健康状况、自然灾害、生产经营、思想动态、政策落实等方面情况，加强综合评估。从事后反馈向事前监管转变，对返贫风险早发现、主动干预、及早预防，将返贫风险消灭在萌芽状态。
3.2 进一步健全农村医疗保障体系
针对宁陕县因病返贫风险的占比最高的问题，建议进一步健全农村医疗保障体系。一方面要提升村医水平，进行更多的相关培训，加强村医对于相关疾病的救治能力，当然，为确保村医人员数量增多，还可以提升他们的工资水平；还要进一步对农村地区医院等医疗条件进行完善，提升医院医疗条件，国家在进行医疗服务资金分配时，要对贫困地区有所倾斜，争取在短期内能够迅速提升贫困地区的医疗条件。另一方面，针对常见的报销问题，对农村地区尤其是贫困户，应该进一步提升新农合报销比例，另外，农村地区贫困户大多都是受教育程度较低，要考虑他们对于报销流程需要付出的精力和时间，可以考虑合理优化报销手续流程。最后，加强贫困群体、医院、社保医疗大病保险及医疗二次报销之间的动态联系。从县级范围内动态管理贫困群体大病或可能转为大病的人员名单并跟相关医院和社保部门合作建立贫困人口大病跟踪预警机制。从各个方面解决群众看病难问题，降低因病返贫风险。
3.3 利用市场资源降低返贫风险
一方面，继续面向脱贫户落实好基本医疗保险、农业保险等政策性保险，鼓励条件成熟的脱贫户购买人身意外险、重疾医疗保险等商业保险，在“防贫险”基础上探索设立“防返贫险”，利用保险最大程度减轻因天灾人祸、生老病死等突发事件而产生的经济负担，降低脱贫户返贫风险。另一方面，引导脱贫户加入各类农民专业合作社，组织带领防返贫监测户发展农业项目生产经营，依托专业合作社做好产业经营之道、对接商品市场和降低市场风险，实现稳定增收。第三是依托“社区工厂”“扶贫专项招聘”等载体平台，扩充脱贫家庭成员就业渠道、发展空间，实现脱贫后长效增收。同时倡导部分企业面向脱贫户实行相对灵活而稳定的用工形式，脱贫户平时“当工人”、闲时“当农民”，白天在岗、晚上在家，实现家庭增收与家庭经营“双同步”，增大综合收益，远离返贫风险。
参考文献：
编辑部投稿邮箱：tougao85@163.com tougao58@163.com
编辑部投稿热线：029-87362792 13309215487
微 信：13032989651
编辑部投稿Q Q：693891972 1071617352
|
百度百科
