棚户区改造，是中央2009年为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。对棚户区项目周边道路、广场、教育、商业等基础设施的加强和完善，提升居住环境中的人气指数，在改造棚户区的同时带动了城市整体环境的改善，促进了就业、养老等社会问题的解决，产生了有利于构建和谐社会的综合效应。2016年，巧家县加快了棚户区改造工作的脚步，历时4年多，在全县上下的共同努力、广大市民的积极配合支持下，圆满完成了上级下达的棚户区改造目标任务,总结经验，给予启示。

棚户区改造的“巧家经验”

文/王家富

“十三五”时期，云南省巧家县深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，集中力量抓好脱贫攻坚、移民安置、交通先行、产业培育、新型城镇化、教育兴县、恢复重建、生态文明、深化改革、依法治县“十大重点工作”，奋力闯出一条经济社会跨越发展的新路子。把巧家建设成为长江上游绿色经济发展先行区、云南重要绿色能源基地、云南水体经济发展试验区。遵循区域协调、差异化发展原则，引导生产要素向适宜区域深度融合，努力形成“一心、一圈、三带”的总体发展空间布局。为实现巧家县这一总体发展思路，县委、政府于2016年启动县城规划区棚户区改造工作，总目标任务为4395户（其中：2015年以前目标任务1395户，2016年目标任务3000户）。

一、巧家县县情

巧家县位于云南省东北部、昭通市西南部，地理坐标为北纬26°32′～27°25′，东经102°52′～103°26′。巧家县东与曲靖市会泽县接壤、南与昆明市东川区毗邻、西与四川省凉山州会东、宁南、布拖、金阳等县隔金沙江相望，北与昭通市昭阳区、鲁甸县隔牛栏江相望，地处滇川两省腹心地带。全县国土面积3245平方公里，全县总人口约64万，巧家县人民政府驻地白鹤滩镇，县城城区面积为5.03平方公里（2015年），形成了以青年路、红卫街、花桥路为“三纵”，以堂琅大道、新华路为“两横”的城市基本骨架。县城人口达7万余人，城镇化率达30%。但随着城市的不断发展，老城区也不能在继续担负起城市应有的功能，各种社会矛盾，市民的生产生活困境在不断凸显。

二、棚户区改造工作的巧家经验

1.基本情况

巧家县棚户区改造目标任务共计4395户，惠及总人口12585人，总占地面积851.13亩，项目规划总投资24.55亿元，实际征收拆除房屋总面积64.2万平方米，总投资20.5亿元。其中：2015年之前迤博片区（城中村）棚户区改造项目惠及1395户4185人，涉及白鹤滩镇莲塘、迤博、北门3个社区，以集体土地上房屋征收为主，占地面积380亩，项目规划总投资8.7772亿元，向中国农业发展银行贷款实施，实际完成征收拆除房屋面积28.08万平方米，投资6.5亿元；2016年度3000户棚户区改造项目分两个区块（即金江区块和莲塘区块），涉及金江、花园、玉屏和莲塘4个社区惠及3000户8400余人，以国有土地房屋征收为主，占地面积471.13亩，项目规划总投资15.7874亿元，向国家开发银行贷款实施，实际完成征收拆除房屋面积36.12万平方米，投资14亿元。

2.搭建机构，高位推进

加强领导，搭建领导机构和工作机构。为认真推进巧家县的棚户区改造工作，巧家县委政府成立了以县长为组长的棚户区改造工作领导组，下设了由分管副县长任指挥长的指挥部。从各部门新抽调了基层工作经验丰富，法规政策业务水平较强的同志充实到棚户区改造工作中来，与县城开发建设指挥部合署办公，下设办公室、征迁工作组、融资采购组、工程技术组和政策法规组，根据征收区域划分了5个工作组开展工作，2016年7月全部分组下沉到划定的5个社区开展入户工作，做好土地与房屋征收的前期意愿调查工作，进一步核实三调数据，为棚户区改造工作提供有力的支撑。

实行县级领导挂钩棚户区改造工作。实行县委、人大、政府、政协班子成员挂钩棚户区改造工作，做到一个社区2名县处级领导挂钩联系，及时协调解决遇到的困难和问题。

认真研究，精心组织，全力推进棚户区改造工作。县委、政府不定期召开专题会议进行研究和安排部署，解决棚户区改造工作中存在的困难问题。并召开县直机关实岗副科级以上干部、涉及的白鹤滩镇班子成员和社区书记、主任参加的会议进行再动员、再部署、再安排、再落实，确保棚户区改造区域的党员领导干部、职工带头支持助力棚户区改造工作。  

加大对征收工作的培训力度。由巧家县县城开发建设指挥部召集抽调在指挥部的全体成员和白鹤滩镇金江、花园、玉屏、迤博、莲塘五个社区的全体干部参加会议进行政策和业务培训，以提高工作人员的法规政策和业务水平，坚持依法依规推进棚改征收工作。

加强政策宣传力度。为认真贯彻落实上级棚户区改造工作会议精神，自巧家县棚户区改造工作启动以来，各级各部门高度重视，积极支持配合，采取集中召开会议学习传达、工作人员入户宣传、发放政策宣传手册，电子政务平台、电视广播、微信平台等多渠道多形式进行大力宣传报道，让棚户区改造这一惠民政策家喻户晓。

3.主要做法和经验

第一，制定切实可行的征收补偿安置方案。巧家县始终坚持把征收补偿安置方案作为统领工作的原则，棚户区改造工作指挥部专门成立方案起草小组，并组织分管领导、棚户区改造指挥部工作人员到我省石林县、昭阳区和贵州安顺、四川内江等地学习借鉴经验，坚持依照国家法律法规的规定，并结合巧家县实际情况，坚持政策的连续性和作为白鹤滩电站移民工作大县的实际，坚持以提高棚户区改造和土地房屋征收货币化安置比例，对方案的形成进行进行了多方调研，进行十余次的反复论证，并公开征求意见和召开听证会，广泛听取征收范围内群众、人大代表、政协委员和社会各界的意见建议，拟定详实、利于操作的征收补偿安置方案。

第二，广泛发动群众参与，充分调动群众积极性。一是将巧家县棚户区扩大范围进行调查，在现有调查区域的近5000户中选择积极性高、愿意改造的4395户进行第一批实施；二是在现有区域内以80户左右划分为57个征收单元，实行集体奖励，在规定时间内签约比例达到95%以上的，按征收面积每平方奖励150元至200元，发动大部分群众参与协助做少数群众的工作；三是做好意愿调查，对征收意愿达到90%以上的征收单元，才纳入此次棚改范围；四是破解征收难题，还权于民，实行模拟征收，签订附生效条件的征收补偿安置协议，对单个征收单元签约比例达到80%以上的，政府才下达征收决定；五是做好宣传和信息公开，对每个征收单元签约情况、安置政策，资金兑现、测绘评估情况等全程进行公示公开，接受群众监督；六是加大宣传动员力度。宣传好中央省市棚改政策，把相关的法律法规和征收补偿安置方案制作成小册子印送给棚户区改造区域的群众，围绕“四城同创”，进一步完善城市功能、改善城市民民居住环境、建设美丽宜居城市的宣传，一家一户做好群众的工作，算好经济账，对困难群众符合条件申请保障性住房的，协调申请保障性住房进行安置，加大工作力度，围绕建设精品旅游县城的目标做好群众的宣传动员工作。

第三，坚持棚改让利于民，实惠于民。在征收安置补偿政策的制定中，充分考虑到棚改户的实际困难，我们设置了集体奖、速迁奖、货币化购房补助奖、低结构房屋结构层补差奖等奖励项目，以提高被征收房屋的征收补偿资金，最大限度调动群众参与的积极性，从而推进巧家县老旧城区改造。譬如，根据棚户区低结构房屋多、补偿低的实际，就充分考虑从增加低结构房屋补差奖励的方式，以提高被征收户的征收安置资金，把最大的实惠让给老百姓。

第四，尽力为群众排忧解难。巧家县棚户区改造涉及面广量大，固然存在的问题就越复杂，困难就越多。因此，在具体工作，县城开发建设指挥部通过对棚改户的问题层层收集上报整理，定期于每周一晚上7点半召集各组组长和副组长召开列会，专门收集在群众反映的困难和问题，及时召开指挥长会议专题研究解决。

第五，坚持“先安置、后征收”。巧家县严格按照国务院590号令及云南省政府195号令，坚持先安置后征收的原则，结合巧家县棚户区改造实际，2015年、2016年合计4395户的棚户区改造任务，涉及户数多、区域广，各类情况较为复杂。在具体征收工作中，为切实减少群众住房困难问题，巧家县坚持先安置，后腾房的原则。

第六，上下联动，部门配合，全力推进棚改工作。2016年6月以来，为切实让棚改这一惠民政策落地见效，巧家县委、政府专门召开了两次动员大会作动员部署，政府常务会议多次专题进行研究，各级各部门认真履职尽责，积极主动全力配合县城开发建设指挥部开展工作，有力促进巧家县棚户区改造工作的顺利实施。

4.棚改成就

房屋征收及资金支付情况。从2016年6月至2019年10月，历时39个月的时间，在县委、政府的坚强领导下，各级各部门的支持配合、全县广大群众的积极参与、县城开发建设指挥部全体干部职工的努力工作下，巧家县棚户区改造4395户房屋征收协议签订、资金支付、房屋拆除工作等全部结束，兑现征收补偿安置资金20.5亿元。

安置情况。根据巧家县无库存房源的实际情况，在4395户棚户区改造安置户中，2694户选择全货币化安置的已安置结束，1701户选择产权调换户巧家县正开展安置房建设工作，预计2021年5月将安置房建设完毕交付被安置户；集体土地上的439户划地安置户已全面安置结束，分别安置于岩湾、大沙坝、莲塘三个安置点。

档案整理工作。巧家县4395户的棚户区改造房屋征收工作已经全面结束，为做到棚户区改造征收档案资料保存完整，查询方便，巧家县县城开发建设指挥部各征迁组正着手规范整理档案资料。

5.存在问题和困难

第一，巧家县库存房源有限，实行全货币化征收，给安置被征收区域群众带来较大的压力。

第二，棚改区域与白鹤滩水电站移民安置区相连，由于在征收中所适用的法律法规不同，棚户区改造国有土地上房屋征收实行国务院590号令，而白鹤滩水电站移民安置工作适用的是国务院679号令，在工作开展中，两项征收补偿安置政策，很难做到无缝衔接。

第三，巧家县作为云南省27个深度贫困县之一，财政困难，国开行、农发行棚改贷款资本金筹措困难，4395户指标，需要筹措资本金4.92亿元，融资难度增大，银行贷款还款压力大。

三、巧家棚改启示

棚户区改造，最终目的是为了解决城市市民的居住、出行问题。在棚户区改造工作过程中，巧家县始终坚持把解决群众实际困难作为出发点和落脚点。

1.始终把群众利益贯彻于棚改过程

棚户区改造本身就是一件惠民工程，其根本出发点就是要让处于城市底层的居民早日实现安居梦，住上更好的房子，过上更好的日子，不再受火灾、环境污染、随时停水断电等问题困扰。为让棚户区改造群众能够得到最大实惠，巧家县从制定政策层面就始终站在群众一方，考虑各方面因素，将利益最大限度让利于民。譬如，国有土地房屋征收设置了搬迁补助、过渡期补助、集体奖、速迁奖等补助和奖励政策，这些奖励项目相加可以达到房屋评估总价的35%左右；针对老城区土木结构房屋和低层房屋较为突出，还设置了自建房结构层补差奖励政策，这主要是针对两层及以下房屋的结构层补差奖励，如只有一层的合法主体房屋，就可以享受该主体房屋评估价30%的奖励。集体土地上房屋征收我们还结合了巧家县实际情况，最后一次为老百姓争取划地安置，即征收农村集体土地上房屋的，根据被征收合法主体房面积由政府统一规划，每户划拨60至150平方米不等的地块面积进行安置，安置房实行统规自建。

2.始终坚持公平、公正、公开、透明工作原则

在整个棚户区改造工作过程中，巧家县从政策制定、入户摸底、房屋测绘、评估、协议签订等工作过程中，均始终坚持公平、公正、公开、透明原则。譬如，在制定棚户区改造土地与房屋征收政策时，我们进行了大量调研走访，依据中央和云南省关于棚户区的相关政策和法律法规，征求了各部门和广大群众的意见建议，并反复讨论后才行文下发并实施；又如，在房屋测绘、评估、补偿等工作中，各类数据我们都要经过三榜公示，无异议后才最终签字确定，并在政府相关网络媒体平台公布。

3.着力推进绿色、和谐棚改

棚户区改造一是要改善居民的住房困难，二要节约用地，三要和谐拆迁。巧家县老城区建筑物基本上建于上世纪的五六十年代，建筑密度过高，楼层低矮，水电、通讯网络布置极不规范，消防设施缺乏、障碍重重，交通拥堵严重，环境脏乱差现象突出，电力线路老化、火灾等安全隐患严重。

为彻底消除老城区各种安全隐患，彻底改善区域内居民的生产生活条件，巧家县采取了“商业开发+政府回购安置”的方式对选择产权调换的1701户拆迁户实施安置（根据银行贷款的相关政策规定，所有棚户区改造均只能按照全货币化安置，但根据巧家县没有多余房源的实际情况，部分被征收户拿到补偿款后无法买到住房，因此，在制定政策时就明确了这部分被征收人可以选择产权调换的方式进行安置）。巧家县棚户区改造安置房建设地块选择在老城区拆除范围，属于城市中心繁华地段，商业价值高，交通网络发达，教育、医疗、公共服务等功能齐全，且安置房建设结合巧家县总体规划，严格按照国家相关政策配套相应公共设施，严格控制容积率、大幅提高绿化率，大力提倡绿色、环保、健康、和谐生活方式，打造宜居、宜商旅游城镇特色。

作者简介：

王家富（1982--）男，汉族，云南巧家人，中共云南省巧家县委党校讲师。从事社会科学方面的研究。

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