韩晓
（中共昌吉市委党校 新疆昌吉 831100）
摘 要：以人为本是社会主义发展最本质的要求，在中国共产党的百年发展历程中，为人民的服务是贯穿始终的。随着我国现代化进程的不断推进，以及经济社会的不断发展，中国特色社会主义进入新时代，中国共产党提出了以人民为中心发展思想。为了更好的满足人民群众需求，保障广大人民群众的根本利益，行政公益诉讼越来越受到人们的重视，不断完善和发展行政公益诉讼制度，是依法治国的必然体现，也是实现以人民为中心发展的必然要求。
关键词：行政诉讼；公共利益；完善发展
一、研究行政公益诉讼的重要意义
十八大以来中国特色社会主义的发展进入新时代，中国处于全方位的社会转型期，旧的政策不断的被调整和更替，以解决变化了的社会主要矛盾。不断完善和发展行政公益诉讼意义重大，主要体现在以下几个方面：
1.建立和完善行政公益诉讼有利于促进社会转型
党的十八召开提出要实现两个百年奋斗目标，实现两个百年梦从我国社会主义现代化进程来看，站在了新的发展起点上并且提出了更高的要求，从整体来看和谐是贯穿始终，也体现了对各种社会关系更高的要求。十九大的召开对社会主要矛盾做出了新的判断，指出当下在生产力方面存在的最主要的问题是发展不平衡不充分的问题，尤其是城乡之间的不平衡这是制约两个百年梦实现的最大的短板和难题。从坚决打赢脱贫攻坚战到实施乡村振兴战略，都是从最大的短板入手来解决实际问题。建立和完善行政公益诉讼法，可以保障弱势群体的利益、进而有效解决社会矛盾、消除不稳定因素，促进社会和谐。
2.建立和完善行政公益诉讼有利于弥补法律上的缺陷和不足
行政诉讼法针对的是行政机关采取的特定的行政行为，是具体的行为作用到具体的人身上所产生的结果，适用于对个人利益的保护。如果是行政机关对对公共利益侵犯了，则无法监督，这是行政诉讼所没有办法解决的问题。所以为了更好的适应社会的不断发展、更好的保障人民群众的权益，必须要建立和完善行政公益诉讼制度来弥补传统法律中的不足。
二、行政公益诉讼的概念、特征及理论基础
1.行政公益诉讼的概念
公益诉讼是指，任何个人、组织及特定国家机关根据法律授权，就侵害国家利益、社会公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院依法处理违法的司法活动。[1]
2.行政公益诉讼的特点
行政公益诉讼的目的是为了保护公共利益，具有以下特征：
第一，行政公益诉讼的对象是特定的。在行政公益诉讼法里面，被告只能是履行行政职能或者具有该行政职能却不作为的行政机关，其他的组织则不能成为行政公益诉讼法中的诉讼对象。
第二，行政公益诉讼的目的是为了维护公共利益。这是行政公益诉讼最鲜明的特征，是为了维护公共利益而提起的诉讼，与被告之间也许没有直接的利益损害关系。
第三，行政公益诉讼遵循“谁主张、谁举证”的原则。在行政公益诉讼中，行政机关承担着举证责任。
3.行政公益诉讼的理论基础
前面已经总结了行政公益诉讼与普通的诉讼相比具有自身的特殊性，比如主要体现在诉讼对象具有专属性、诉讼目的具有公益性以及举证责任的倒置性。所以要想更好的建立和完善行政诉讼制度，坚实的理论基础是行政公益诉讼建立的必要条件，没有一定的理论支撑行政公益诉讼很难成立。具体理论从以下几个方面来体现：
第一，分权制衡理论。这是行政公益诉讼最主要的理论基础。按照分权制衡的理论形成立法、执法与司法分离的局面，可以更好的实现相互制约平衡，更好的保障法律的公平公正，很好的减少了暴政和腐败现象的出现。行政机关在行使权力的过程中，如果对公共利益造成了损害，由公众提起诉讼，这是对行政机关所具有的行政权力非常好的监督和制约，最大程度的避免行政机关在行使权力过程中不作为和乱作为现象的出现。
第二，人民代表大会制度理论。主要包括人民主权原则和人权保障原则。在行政公益诉讼中，可以提起诉讼的主体包括社会民众，这体现了人民主权的原则；公益诉讼所维护的是公民共同的利益，这体现了对人民权益的保障。
第三，诉权理论。在行政公益诉讼中谁有提起诉讼的权力是首先要明确的，这关系到谁可以提起诉讼，为提起行政公益诉讼的原告人有了合理之处。
三、我国行政公益诉讼的发展历程及存在问题
1.我国行政公益诉讼的发展历程
在我国行政法相对于其他法律而言颁布的比较晚，1989年颁布了我国第一部行政法，行政公益诉讼法的出现则要更晚一些。
2011年10月，在征集修正案意见稿时社会上建议修改《行政诉讼法》的呼声较大，同时建议在《行政诉讼法》中增加“行政公益诉讼”的内容。最终在社会各界的广泛呼吁下，我国建立了行政公益诉讼制度。在新建立的行政公益诉讼制度中强调，在事关生态保护、药品食品安全、国有土地出让等涉及广大人民公共利益的方面，人民检察院享有法律监督的权力，对于在这些领域负有监督管理责任的行政机关不作为、乱作为的行为进行有效的监督。这在一定程度上对我国的行政诉讼制度进行了进一步的完善和充实，填补了在公共利益保护方面的空白。
2015年7月1日，开始局部从北京、广东等13个省(区、市)开展试点工作。在行政公益诉讼的整个试点过程中取得了显著的成效并且呈现出鲜明的特点。比如，再整理试点案件时发现，诉前程序在整个行政公益诉讼前期过程中起到了很大的作用，在解决纠纷、化解矛盾方面具有方便快捷和有效性，能够更多的被采用，这也在一定程度上表明了制度设置的合理性。这样的成效还表现在诸多方面，具体为：第一，行政公益诉讼制度的建立和完善促使行政机关在行使权力的过程中更加谨慎，同时还促使行政机关进行自我监督和纠错，提高行政效率。第二，行政公益诉讼制度的建立完善了我国的行政诉讼制度，填补了行政诉讼中的空白，使制度更加合理有效。
2.我国行政公益诉讼制度存在的问题
行政公益诉讼作为新的法律制度运行的时间较短，虽然已经初见成效，但整体来看也存在着一些问题，主要体现在以下几个方面：
行政公益讼诉的受案范围仍然较小。在行政公益诉讼中明确受案范围是至关重要的，受案范围的扩大可以更大范围、更好的保护公共利益。随着社会生活的不断丰富和发展，社会生活包罗万象，公益的范围也不断的在充实和扩大。公共利益的主体存在不确定性、动态性，在很大程度上公共利益只可描述不可定义，所以如何更好的判断和识别“公共利益”显得尤为重要。
行政公益诉前程序不够完善。诉前程序是行政公益诉讼的特色之一，对于节约成本，保护公共利益起到了明显成效，但也存在不足之处。比如，诉前程序虽然具有显著的优势和特点，但是也存在一定的不足。在行政公益诉讼中从法律的角度对诉前程序进行了规定，必须强制适用。只有在检察机关向违法行政机关下发了检察建议书，且违法行政机关在规定期限内没有进行整改的情况，检察机关才可以向法院提起诉讼。这样分情况来看，一方面如果违法行政机关自我整改能力强，能够在规定期限内整改完毕，这时诉前程序发挥的是正向作用，避免行政公益诉讼进入纷繁复杂的诉讼环节，节约了成本同时保护了公共利益；另一方面，如果违法行政机关法治意识不强，或者自我整改能力较弱，不能在规定的时间内完成整改，则在这之后进入到诉讼环节，不仅增加了成本而且延长了公共利益收损害的时间和长度。再者，行政公益诉讼虽然已经被明确规定为人民检察院履行法律监督职能的一种重要方式，但是至今没有进行统一规范的制度性文件。在诉前程序中，检察机关下发检察建议也没有统一的规范和标准，效力相对较弱，是一种柔性的建议，与其他权力机关相比不具备强制性，会导致一些行政机关不重视，不整改。其内容规范性也不够完善，缺乏相应的标准和操作步骤。
行政公益诉讼中履行判决时采用的标准不够明确。目前，在我国履行判决的形式主要：“判决确认违法或确认无效、判决撤销或部分撤销、判决履行法定职责、判决予以变更、判决驳回诉讼请求”。[2]在总结试点案件的过程中发现“判决履行职责”是主要的诉讼请求。但是在判决履行职责中存在标准难定夺的问题。比如，在环境污染的行政公益诉讼中，在法院判断行政机关是否适用于“判决履行职责”时，如何判断其未履行职责标准是什么？是适用结果导向还是行为导向标准，最终的结果会完全不同的。面对一些不容易界定和判断的领域诸如环境保护、土地污染等问题，没有明确的判断标准这会给法院的裁判带来极大的挑战。
行政公益诉讼中检察机关的地位会带来特殊的影响。在行政公益诉讼中检察机关是“公益诉讼人”的身份，为了维护公共利益对行政机关提起诉讼，但是，不承担败诉风险。一方面，不承担败诉风险的话会导致权力滥用，若同时得不到很好的监管则会导致腐败问题的出现；另一方面，在试点过程中，行政公益诉讼大获全胜，但其中不乏有政治的因素在里面。行政公益诉讼制度出台以来各地纷纷出台政策要求各行政机关全力配合，以最大限度的维护社会公共利益，但若提出了政府配合的政治因素，行政公益诉讼的作用又能发挥多少？
所以，我们必须通过不断地完善行政公益诉讼、完善诉前程序、建立公共利益的识别机制等，更好的促进行政公益诉讼制度化、规范化的发展，让更多的公共利益得到有效的保护。
四、完善我国行政公益诉讼制度的建议
1.逐步扩大受案范围
随着社会的不断发展和社会主要矛盾的变化，公共利益的范围也在不断的扩大。受案范围的局限性和现实的需求形成鲜明的对比和制约，所以明确受案范围至关重要。当前，我国行政公益诉讼制度中的受案范围是以罗列的形式提出，难免有遗留不全面，在今后的发展中可以根据实际的需求，将公众关注的重点和焦点问题纳入到受案范围之内，以更好的保障公共利益。
2.不断完善行政公益诉讼的诉前程序
诉前程序是行政公益诉讼过程中法定的程序。检察机关对于行政机关是否存在违法或者不作为行为、是否危害公共利益、以及具体的法律依据做出判断并且提出检察建议，行政机关限期要进行回复和整改。在这个过程中诉前程序，可以被看作是一种具有司法性的法律义务，这个环节进行规范性的做实则会起到良好的效力，可以有效的督促行政机关进行自我整改，避免进入行政公益诉讼环节，节约行政成本。所以，一方面对诉前程序各个环节进行规范化、制度化，提高威慑力，加强行政机关的重视程度。另一方面，促进诉前程序和提起诉讼程序的有效衔接，更好的发挥两项程序的作用。在检察建议提出之后未能制止行政机关的违法或者不作为行为时，则应立即进入到提起诉讼程序，以最大程度的减少对公共利益的损害。
3.合理定位检察机关在行政公益诉讼中的地位
在我国的行政公益诉讼法中，检察机关肩负法律监督机关和公益诉讼的主体两种身份，明确界定两种不同的身份意义重大。可以有效减少检察机关对司法过程的干预，保证司法结果的公平公正。对于两种身份进行区别的分析和判断，使检察机关在享有赋予的权力时承担起相对等的责任，防止权力过于集中，出现腐败的现象。
总之，在我国行政公益诉讼是维护公共利益的有效手段，经过前期的试点取得显著的成效。但制度建设不是静止的，而是随着社会的发展而不断完善的，行政公益诉讼法亦是如此，必将随着时代的进步不断的实现丰富和发展。
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