四、1941年8月形成朱瑞、罗荣桓双领导体制，军事首长陈光威信急剧下降
为了解决山东抗日根据地的领导问题，党中央再次做出了调整。在山东军民反“扫荡”的严酷斗争环境中，为统一解决山东军政领导和作战指挥的问题，1941年8月19日，中共中央书记处和中央军委决定：以分局会议为统一山东党政军民的领导机关，暂由朱瑞、罗荣桓、黎玉、陈光同志组成，朱瑞为书记；山东纵队归一一五师首长指挥，配合作战；山东纵队及一一五师合组为山东军政委员会，罗荣桓、黎玉、陈光、萧华、陈士榘、罗舜初、江华为委员，罗荣桓为书记。这样的决定，等于再次明确了分局会议书记朱瑞是山东根据地的领导核心。在接到1941年8月19日中央来电的当天，山东分局就立即开会研究贯彻中央的决定。翌日，山东分局即回电中央，表示拥护党中央的决定，同时报告了山东分局内部的分工。在山东分局委员的分工上，决定由分局书记朱瑞主持党的组织工作，罗荣桓主持军事工作，黎玉主持政府工作，陈光负责财委会工作。
让一一五师代师长陈光负责财经工作，确实是不得已而为之的调整。陈光指挥部队取得了一系列的胜利，扩大与巩固了山东抗日根据地，但同时也存在不少失误。在陆房战斗中，虽取得了歼灭日军360多人的胜利，但却是一场极为被动的战斗。本来这一被动仗是完全可以避免的，由于陈光对敌情判断失误，造成一一五师师部被日军包围，部队处境一度十分危机。指战员们对现场指挥员陈光议论纷纷，有人甚至指责陈光“指挥失误，受到些损失，不好向中央交待”。“要是罗政委在师部，就不会被敌人包围了。”突围成功后，大家却找不到陈光，以至于一一五师师部还要派人去找陈光。陈光是红军一位高级指挥员，骁勇善战，但在入鲁后面对日伪顽的复杂的形势却有些不太适应，跟不上新的形势，其急躁、固执的性格缺点日益暴露，听不进别人的不同意见。不少干部对陈光很有意见。陈光的威望日益下降，影响了他作为军事首长的权威。黎玉回忆说，罗荣桓纠正了陈光军事战术上的“硬拼主义”。“一位在军事上负领导与指挥之责的同志，战术上动不动就下死命令攻坚固碉堡，造成部队重大伤亡。罗荣桓对此种战术多次提出自己正确的意见，可是这个同志听不进去。以后，罗荣桓又进行了多次耐心的说服工作。”黎玉这里不点名地指出了陈光在军事上的严重缺陷。
作为搭档的罗荣桓沉着冷静、处事谨慎、善于学习，以缜密的思考、冷静的判断和全面的分析来弥补陈光的不足，才使一一五师在山东取得了辉煌的战绩。
朱瑞也对陈、罗都给予了批评。1942年3月3日，中共中央书记处给刘少奇发了一封电报，转述了朱瑞的意见和看法。“朱瑞在1940年来电，批评一一五师缺点非常尖锐，说军政机关在组织与领导部队上信仰不高，不能掌握政策，部队纪律极坏，陈、罗之间不能团结，一一五师许多干部对陈不满。不久陈、罗均来电要求学习或调动工作。”
这封电报说明此时陈光在一一五师的处境非常艰难，威信明显下降。山东分局决定由罗荣桓负责军事工作而将陈光改为负责财经工作，也说明陈光继续负责军事工作存在困难，否则的话无法解释让一一五师代师长去搞财经工作这一明显不符合常理的事实。
在分局重新作出分工后，罗荣桓开始逐渐主持军事工作，而陈光则面对现实，接受了这个变动。对财经工作这个全新而陌生的领域，陈光一直利用战争间隙，虚心学习钻研，认真调查研究，提出了“开源节流、量入为出”的方针，在发展生产的基础上，保障了部队及非生产人员的供给，对建设、巩固山东抗日根据地尽到了自己的责任。
1941年8月中央军委对山东根据地领导的调整，仍未解决山东领导层的团结问题。这一点连中共中央书记处也承认，山东统一领导问题并未真正做到。1940年以来，日本加剧了对山东抗日根据地的“扫荡”，仅1940年就进行了29次大规模的“扫荡”。在十分困难的环境下，山东分局、一一五师和山纵各主要负责同志，对反“扫荡”策略和群众工作等问题产生分歧。1941年7月1日，在致电党中央时，朱瑞承认自己工作的失误：“最主要的，乃是党与群众工作的落后。”1941年底，日军出动5万大军对沂蒙山区进行规模空前的“扫荡”，山东根据地处于非常困难的境地。山东集中统一领导问题，已到非解决不可的地步。1942年2月2日，陈光、罗荣桓、陈士榘、萧华致电山东分局并报北方局、党中央，提出对山东分局领导的意见，称这些意见“绝不是由于在困难中来抱怨”，“我———罗荣桓负主要责任”。在电文中，陈、罗、陈、萧还系统地阐述了山东分局工作的缺点和不足。但朱瑞并不认同罗荣桓等的批评意见，他认为这“是不合适的”。2月4日，毛泽东在致刘少奇的电文中就说：“朱、罗相互不满，发生争论为时已久，中央未予解决。朱的毛病在浮。你经山东时请加考察，予以解决。”
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