【摘要】司法权影响并决定着社会公平正义的实现。依法治国、建设社会主义法治国家的宏伟目标，要求在我国民事诉讼中实现司法公正。协同主义民事诉讼模式下，法官审判权有所强化，此时应当对审判权加以适度的制约，建构实体和程序完备的法官惩戒制度。健全的法官惩戒制度，能够有效防止法官滥用审判权，实现司法公正。

    【关键词】程序公正　法官惩戒制度　完善与重构

    【中图分类号】D923.49　　　　　【文献标识码】A

       司法权作为法治国家权力体系中重要的一极，影响并决定着社会公平正义的实现。和普通民众最接近的司法程序当数民事诉讼，每年全国法院系统审理的民事诉讼案件数量远远大于刑事诉讼案件和行政诉讼案件。①民事诉讼模式、即民事审判权运行方式，直接制约着民事诉讼程序公正之实现。司法改革至今，特别是2013年8月31日全国人民代表大会常务委员会修订了《民事诉讼法》，标志着我国民事诉讼模式已经渐变为协同主义诉讼模式，民事审判权运行模式则被赋予了强职权性。“‘让审理者裁判，由裁判者负责’，这是审判权力运行机制改革中的核心问题，也是多年来备受争议的法院去行政化的问题。”②与此同时，规范法官审判权，防止司法职权被滥用，建构完善的法官惩戒制度，对于民事诉讼程序公正的实现，具有关键性作用。因此，我国应当建构统一、权威、程序完备的法官惩戒制度，加快依法治国的进程。

    为了防止法官滥用审判权，维护程序公正，应当强化对法官审判行为进行的规范，并给予违反职责行为进行相应惩戒，大陆法系和英美法系国家均构建了系统的法官惩戒制度。

    法官惩戒制度之比较研究

    美国法官惩戒制度。美国是英美法系代表，为二元化的司法体制，相应的对于法官惩戒制度，联邦和州各自独立，各自行使自己的职责权限。“在美国，国会设立了一个特别委员会对联邦法官进行惩戒。与此同时，每个联邦上诉法院都有相应的司法理事会，该理事会的主要职能为调查处理法官行为不端以及违法违纪案件。理事会只能对违纪法官作出一般处罚决定，弹劾法官的决定权在于联邦国会。”③美国想要成为一名联邦法官，普通人非常困难，必须通过层层考试考核。与此同时，职业法官薪酬、岗位都获得充分保障，那么对于法官不端行为的惩戒，也必须从实体上和程序上慎重处理。针对普通法官，一般违法违纪行为，由巡回上诉法院的理事会决定，并给予除撤职以外的惩戒。如果法官严重违法、违纪行为构成犯罪时，则由国会进行审判，可以给予违法法官作出撤职处罚。各州关于法官惩戒规定各不一致，但是内容大体相同。各个州都设立了法官行为的专门调查委员会，其组成人员为普通民众、律师和法官。经过调查委员会调查，对法官作出惩戒处理后，如果受到惩戒的法官不服，可以向该州的最高法院提起上诉。

    日本的法官惩戒制度。大陆法系典型国家日本，法官惩戒制度为国会弹劾，“即由日本参议院和众议院共14名议员组成的弹劾法庭对于违纪违法法官进行惩戒或者弹劾。”④对于比较严重的违法违纪行为，日本在国会设立的专门弹劾法庭进行审理和裁判。起诉主体是在国会设立的专门的法官起诉委员会。弹劾委员会由参议院7名议员、众议院7名议员组成。“日本制定了《裁判官弹劾法》，该法规定法官被弹劾只有在两种情况下：第一，显然违背职务上的义务或者重大懈怠职务时；第二，其他不论职务内外，有严重损及司法官威信的不良行为时。”⑤日本法官惩戒制度中的审判程序，赋予了被惩戒法官充分的辩论权，惩戒委员会作出判决须经三分之二以上合议庭成员通过，才能生效。这个决定一旦作出，那么相对人的法官资格自动丧失。国会中法官惩戒委员会成员，均非法官身份，这也是司法回避制度在法官惩戒程序中的体现。在日本，法官惩戒制度也很少被实际运用，仅作为一种威慑，潜在的规范法官的行为。

    我国法官惩戒制度之立法和司法实践现状及缺陷

    我国属于协同主义民事诉讼模式，在这种模式下，法官的审判权运行方式有其独特性，它是一种权力和权利协作运行共同体，不过审判权也较强，控制庭审的能力突出。我国民事诉讼采纳非约束性辩论原则，法官对于事实认定、证据调查往往具有主导性，仅就这一点分析，我国就应当加强对法官审判权的控制与约束。另一方面，形式上的辩论原则给予了法官超强的审判职权，特别在于证据调查和事实认定领域。因此，我国应当尽快建构对于法官惩戒的规范，从反面规制法官的审判权良性行使。

    我国现阶段法官惩戒制度。第一，立法规定。我国在1982年制定《民事诉讼法（试行）》时，采纳的是职权探知主义诉讼模式，法官对于诉讼程序的控制力很强，当事人在诉讼中被作为法官查明案件事实的工具。究其原因，我国在改革开放初期，立法模式沿用前苏联，民事诉讼的事实审目标为查明客观真实。在客观真实的民事诉讼事实审目标下，法官在整个民事诉讼程序过程中，享有广泛的诉讼指挥权，事实认定权、自由裁量权等审判权。对于法官惩戒制度的规定，只是见于《法官法》中抽象的法律条文，《法官法》第三十三条规定了对法官违法违纪行为进行处罚，例如散布不当言论、参加非法组织、贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判、滥用职权、泄露国家秘密和审判机密等等。

    第二，司法解释。《最高人民法院关于严格执行〈中华人民共和国法官法〉有关惩戒制度的若干规定》共二十条，对法官行为进行了严格规定。针对容易滋生腐败的领域，特别是法官和律师关系方面，通过多年实践，最高人民法院、司法部制定了《关于规范法官和律师相互关系维护司法公正的若干规定》，该规定对于法官和律师之间这种特殊工作共同体职业之间的行为，作出了详细的规范。

    第三，我国法官职务违法违纪现象突出。全国法院在2010年查处违法违纪司法人员共计783人；⑥2011年各级法院共查处违法违纪519人，其中受到刑事追究的77人；⑦2012年全国法院系统共查处利用审判权和执行权违法违纪人员1548人。⑧2013年各级法院共查处利用审判执行权违法干警381人，其中追究刑事责任101人。⑨由此可见，近年来我国法官违法违纪情况突出，影响恶劣，完善法官惩戒制度迫在眉睫。

    我国现阶段法官惩戒制度的主要缺陷。第一，法官惩戒措施缺乏可操作性。一方面我国法官的禁止性行为规范具体，但另一方面，法官违反这些禁止性行为规范的程度不同时，应受惩戒处罚的后果层次不分明。《法官法》和司法解释均将法官的在行使职务过程中的禁止性行为规范作了一一罗列，仅占整部法律或司法解释的一小部分，没有对法官违法违纪行为惩戒进行细化，这就造成这些实体惩戒规范缺乏可操作性。

    第二，法官惩戒制度缺乏程序规范。我国法官惩戒程序的启动条件、启动主体、惩戒程序主持者、当事法官陈述申辩权、惩戒决定作出机制等程序性规范相当缺乏，或者根本没有被立法。而在实务中，对于法官惩戒实践呈现出的“本末倒置”现象。往往是法官在已经判决的民事案件中因为职务行为违法，被刑事判决职务犯罪成立，生效民事判决被再审程序撤销或者改判，对法官刑事责任追究和法官惩戒合二为一，独立的法官惩戒程序很少被单独启动。造成这种法官惩戒制度运行“本末倒置”的重要原因，在于制度本身缺乏公平的程序性规范。从法理上分析，法官惩戒制度兼具实体法和程序法要素，在程序公正独立价值凸显的今天，给予法官惩戒处分应当完善程序，达到程序公正。不管是我国法官法还是最高人民法院司法解释，都存在重实体轻程序现象。法官惩戒制度实体规定健全而详细，缺乏公正的程序性规范。这就造成法官惩戒制度不具备操作性，利用率不高，被束之高阁。

    第三，法官惩戒制度立法层级较低。我国法官惩戒制度立法层面仅见于《法官法》，而在根本法《宪法》中没出现。有其他类似规定集中在最高人民法院一系列司法解释中，纵观各国立法，法官惩戒制度属于重要的司法主体制度，通常是通过国会立法。因此，我国在此方面立法层级低，而且是部门立法，实际操作也是法院系统，存在时常被忽视，较少利用等明显缺陷。

    我国法官惩戒制度之解析与重构

    地方试点。2014年12月3日，中共上海市委常委、市司法改革试点推进小组组长姜平主持召开上海市司法改革试点推进小组全体会议，审议并原则同意了《上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会章程（建议稿）》、《上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会委员人选名单》。

    上海市率先在全国进行了法官遴选和惩戒制度相结合的试点，重在遴选惩戒主持人的中立、权威、多元、专业、透明等要件，目的是为了提升上海法官、检察官的公信力，推动全社会对司法之一的尊重和信任。

    民事诉讼协同化模式下法官惩戒制度之完善与重构。民事审判权运行模式与民事诉讼模式为当事人、法官、其他诉讼参与人在民事诉讼中的行为方式、行为模式，具有指针作用。法官能够控制民事诉讼的进程，具有超强的审判权，能够对当事人的诉讼行为施加重要影响。例如，当事人违反诚实信用原则，其诉讼行为将被法官宣布无效，并给予一定的司法处罚。当事人虚假诉讼、恶意诉讼侵害公共利益或者他人合法权益时，也将面临否定性法律后果。协同性民事诉讼模式中，法官控制庭审的职权增强了，审判权被强化。在这种情况下，尤其应当对民事诉讼中法官的审判权加以严格约束，规范法官行为，对于有违法违纪行为的法官给予相应的惩戒。

    因此，建构完备、规范的法官惩戒制度势在必行。理论界以法官惩戒制度和错案追究制度相衔接，有学者认为“我国法官错案追究制度与法官责任追究制度相衔接，完善我国法官惩戒制度。”⑩笔者认为法官办理了错案，不必然应当受到惩戒。办理了错案，如果法官主观上具有违法违纪行为，那么应当受到追究被惩戒。一方面，即使没有办理错案，但是法官有其他违反善良风俗的行为时，也应当被追究、被惩戒。建议我国应当从以下几个方面完善和重构我国法官惩戒制度。

    第一，中共各级纪律检查委员会应当对同级法官惩戒委员会进行领导。中国共产党各级纪律检查委员会对本级党委管理的干部统一进行监督，法官违法违纪首先是违反了中共的纪律规定，那么各级纪委就应当先行对违纪违法法官进行党纪政绩处理。尔后，同级法官惩戒委员会再对当事法官进行法官惩戒。

    第二，建构独立于法院的法官惩戒委员会。我国幅员辽阔，法官人员众多，我国大陆地区法官人数已达到19.6万人，约占全国法院总人数的58%。近20万法官员额，司法统计数据显示，近几年来，每年均有几百名法官因为违纪违法受到惩处，一百人左右因职务犯罪受到刑事处罚。因为我国幅员辽阔，法官惩戒统一管理难度较大，所以我国不能仿照西方国家设立独立和唯一的全国法官惩戒委员会。我国而应当设立上采纳集中统一和分散化管理相协调的法官惩戒制度。

    目前，我国已经建立了最高人民法院分院，可以在最高人民法院分院所在地建立法官惩戒委员会，管辖分院辖区的各级法院法官。法官惩戒委员会不隶属法院，属于中立和独立机构，惩戒委员由中纪委提名，报全国人民代表大会常务委员会决定并任命。每个惩戒委员会委员为9人或者7人，吸收法学专家，学者退休法官参加。

    设立中央法官惩戒委员会，名单也由中纪委提出，组成人员为15人，独立于法院，由全国人大常委会任命，吸收法学专家、学者、资深退休法官参加。审理当事法官不服地方法官惩戒委员会作出的惩戒裁判，提起上诉的惩戒案件。

    第三，程序结构优化。法官惩戒程序应当完备化。程序启动由社会多方主体掌握，可以由当事人、律师举报，也可以由法院自身主动查处后举报。各个惩戒委员会委员全部参加对疑似违纪违法法官的惩戒审理程序，另一方面，应当给予当事法官申辩权，和申请回避权，惩戒程序应当重证据。惩戒程序的审级采纳两审终审制度。

    法官惩戒程序的具体审理程序，可以参照行政处罚听证程序，实现公开、公平、公正原则。

    第四，申诉程序完善。地方法官惩戒委员会针对当事法官的惩戒程序结束后，应当给予相应的惩戒处分，其中可以包含记大过或者降级处分；如果当事法官的情节特别严重，涉嫌犯罪的，惩戒程序须中止，等待法院的刑事判决。一旦法院对涉事法官作出刑事判决，那么法官惩戒委员会应当逐级报请中央法官惩戒委员会，给予辞退或者撤职处分，并由有权机关免去其法官职务。当事法官面对对这种处罚可以向中央法官惩戒委员会申请复议。

    结语

    古往今来的实践表明，权力应当受到监督，否则会被滥用。民事诉讼中法官审判权对当事人的财产具有“生死予夺”的大权，强职权下，应当制定完善的法官惩戒制度规范法官的审判权。然而，鉴于我国特殊国情，只有在整体司法权威提高后，法官惩戒制度才能够得到有效运行，法官才能够自觉自愿遵纪守法，公正司法。

    （作者为四川理工学院法学院副教授；本文系四川省教育厅人文社科重点研究基地—基层司法能力研究中心重点项目“基层民事司法事实认定权能研究”的阶段性成果，项目编号：JCSF2014-01）

    【注释】

    ①最高人民法院2013年全国司法统计公报显示：2013年全国法院审理民事案件7781972件、审理刑事案件971567件、审理行政案件123194件。参见：“最高人民法院工作报告”，《载最高人民法院公报》，2014年第4期，第23页。

    ②贺小荣：“掀开司法改革的历史新篇章”，《法制资讯》，2013年第11期。

    ③范文红：“法官制度比较研究”，武汉大学硕士学位论文，2002年，第47页。

    ④于秀艳：“日本和法国的法官惩戒制度简介”，载怀效峰主编《司法惩戒与保障》，北京：法律出版社，2006年，第171页。

    ⑤冷罗生：《日本现代审判制度》，北京：中国政法大学出版社，2002年，第239页。

    ⑥⑦⑧⑨“最高人民法院工作报告”，《最高人民法院公报》，2011年第4期，第6页，第6页，第6页，第7页。。

    ⑩戴胜强：“错案追究何去何从—关于我国法官责任追究制度思考”，《法学》，2012年第9期。

    http://www.chinanews.com/fz/2013/07-25/5085883.shtml.

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