株洲市供给侧结构性改革的主要障碍与破解之策

袁国华 张玉双 邓莹璐（中共株洲市委党校  湖南株洲 412008）

摘 要：供给侧结构性改革已然成为各级政府今后的工作主旋律和改革的主要任务。作为地方政府，株洲市在推进供给侧结构性改革过程中还面临诸多障碍，主要有思想认识障碍、制度供给障碍和要素供给障碍。只有扫除这些障碍，才能达成目标。

关键词：供给侧；结构性改革；制度供给；要素供给；创新驱动

一、引言

自2015年11月10日习总书记在中央财经领导小组首次提出“着力加强供给侧结构性改革”以来，中央高层多次密集发声供给侧结构性改革。2015年12月的中央经济工作会议明确了供给侧结构性改革的五大政策支柱和五大重点任务，2016年中央一号文件和政府工作报告都进一步加以强调。供给侧结构性改革俨然成为各级政府今后的工作主旋律和改革的主要任务。

为全面落实中央和省供给侧结构性改革工作部署，今年7月份我市发布《中共株洲市委株洲市人民政府关于推进供给侧结构性改革的实施意见》，制定了供给侧结构性改革“1+X”（即1个实施意见+X个专项工作实施方案）的政策和方案体系，明确提出“着力化解过剩，优化供给存量；着力降低成本，提高供给效益；着力管控杠杆，防范供给风险；着力补强短板，促进供给平衡；着力培育动能，做精供给增量”五大任务和23项具体任务。

任务已明确，蓝图已绘就。然而，供给侧结构性改革是一项十分艰巨的系统工程，在前进的道路上障碍重重，必须彻底扫除障碍，才能达成目标。

二、主要障碍

1.思想认识障碍

目前我市广大干部群众对供给侧结构性改革存在许多认识误区，已形成了严重的思想认识障碍，导致广大干部产生“不敢为、不想为和不能为”的消极行为，严重影响改革效果。其认识障碍主要有三个方面。

（1）“误读”供给侧结构性改革的“改革内涵”

因为对供给侧结构性改革的理论内涵缺乏真正理解，使得人们对之产生两种“片面”认知：一种观点片面地认为供给侧结构性改革是“炒概念”，实际上沿袭的是改革开放以来的改革内容，属于“新瓶装旧酒、换汤不换药”；与之相对的另一种观点认为供给侧结构性改革属于新生事物，是我国在借鉴西方供给经济学基础上的改革创新。这两种片面认知，都没有抓住我国供给侧结构性改革的核心任务，混淆了供给侧结构性改革的真实目标、内在逻辑和理论机理^[1]。

（2）“误用”供给侧结构性改革的“改革方式”

供给侧结构性改革需要政府引导，积极发挥政府作用。因此，现实社会中许多人就简单地将供给侧结构性改革视为由政府计划或政府主导来确定供给结构，提供供给要素，增加产品供给，加快供给速度。例如，不加区分地通过行政手段强制供给老化企业关闭或破产，或“力挺”僵尸企业阻止生产要素向新供给转移，从而导致整个社会资源分配的扭曲和浪费。这就有可能不仅达不到提高全要素生产率的效果^[2]，反而会引发更为严重的“权力寻租”问题，扭曲市场运行机制。我们应该明确，供给侧结构性改革旨在减少政府对经济的过度干预以激活微观机制，提高企业生产效率，进而解决供需失衡的短期宏观经济问题。

（3）“误判”供给侧结构性改革的“改革重点”

习总书记提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。”如何理解“着力提高供给体系质量和效率”？现在不少人把供给侧结构性改革简单理解为就是生产质量好的商品，进而把供给侧结构性改革与产业转型升级、产品升级换代等同，这种认知极大地缩减了“改革范围”。实际上，供给侧结构性改革的力量“不仅来自商品或劳务供给，更来自包括供给主体培育、要素投入、全要素生产率提升”^[2]等组织管理方式，而创新和制度则是影响全要素生产率的因素。为此，推进供给侧结构性改革不仅仅要推进产业转型升级和产品升级换代，更为重要的是要积极推进供给体系的制度创新。

2.制度供给障碍

政府是制度供给的主体，在看到市委市政府作出重大努力与取得可喜成果的同时，我们也应直面制度供给层面存在的若干问题。

（1）部门分工协作长效机制尚未形成

一是部门间权责界限模糊。由于目前行政机构层次繁多、交叉复杂，市级层面的不同部门、不同职位的岗位设置的职责权限模糊，尤其政府机构职能部门之间分工不明、权限划分不清、职能交叉重叠，在操作层面就造成了政出多门、职责不清等现象，某些部门与环节互不衔接、相互矛盾、推拉扯皮，在执行过程中常常出现“空位”或“撞车”，致使部门与环节周转不灵，整体协调不力、办事效率不高。二是部门内沟通配合不到位。虽然行政部门都建立健全了各项规章制度，出台了相关管理办法，相关职责具体落实到人，但并无形成完善的长效机制。尤其是基层工作人员一旦有事缺勤，手头工作便无人对接，造成工作职责范围的“断点”，工作的不连续性就会让办事群众产生政府部门办事效率低下的负面评价。

（2）行政审批程序有待简化

近几年，国务院、省政府多次下达文件分批取消、精简一大批行政审批程序，我市行政审批改革效果显著，但部分领域仍存在行政审批程序繁琐、审批流程不规范等问题，这在涉及多个部门的行政审批流程中更为突出，由于跨部门审批流程缺乏整体设计和统一规范使申报单位或个人向多个部门报送或重复报送审批材料的现象较为普遍，主要表现为手续繁琐、审批时间长。如项目建设中审批事项繁多、审批体外循环、审批效率不高、审批速度不快依然是影响项目推进的最基本因素。

（3）电子政务服务平台建设有待推进

一是缺乏实用的服务内容。若干部门或县乡级政府只将电子政务平台作为信息发布网站，只提供地区概况、部门简介、机构设置、政府文件及实时新闻发布等，基本情况面的信息丰富，但缺乏实用性的服务内容，并未对广大群众网上办事提供实质性便利。二是网上办事系统标准不一，缺乏有效的整合机制，隔断了跨部门业务上的内在联系，难以实现“一站式”网上服务。

（4）效能评估机制及监督机制有待完善

目前简政放权评估缺乏统一、具体、科学的量化标准，如权力清单、责任清单、负面清单的三张清单建设仍然处于探索的初级阶段，且国家、省里都缺乏统一的参照标准，导致对三个清单的实施效果难以评价。进行效能评估的若干考核也多以内部评估、互评为主，是一种制度体系内的评估，评估主体往往限于部门自身和上级机关，而社会公众、第三方专家评估及非政府组织参与不足，致使评估结果缺乏科学性，很难保证评估结果的公正客观。部分考核即使存在社会公众评估，但由于群众参与度有限，未能实现全覆盖，致使评估过程监管不严，难以改变政府部门主导评估的基本事实。

3.要素供给障碍

（1）劳动力要素

总体而言，株洲劳动力供给数量趋于增长态势，劳动力供给规模较为充裕，但以下两个方面问题仍需引起重视：一是人口老龄化趋势将放缓劳动力供给规模的持续扩张。株洲人口老龄化程度居于全省前列，这将对劳动力供给规模的持续扩张形成阻碍，当劳动年龄人口的比重下降到一定程度时，将直接导致劳动力供给数量短缺。二是技能型或创新型劳动力短缺加剧劳动力供需结构性矛盾。我市低素质劳动力供给相对充裕，而技能型和创新型人才供给缺口较大，存在 “招工难”与“就业难”并存的问题。一方面，许多制造业企业开出高薪条件却难以招到优秀的技术蓝领，一些传统服饰企业大量招聘电商人才，可是能兼顾电商和服装知识的人才可谓凤毛麟角；另一方面，在化解制造业产能过剩和清理“僵尸企业”过程中，结构性失业现象难以避免，低素质和无技能劳动力再就业困难，与此同时，庞大的大学毕业生群体也因职业能力欠缺、专业设置与岗位需求不匹配等问题遭遇“就业难”问题。

（2）土地要素

株洲面对的土地供给障碍主要体现在以下三个方面：第一，农村土地流转受限。按照我国现行土地制度规定，政府是唯一土地出让主体，这意味着我国农村土地征收并不是按照市场化程序在土地市场进行招标拍卖，农民没有土地最终支配权，也无法分享土地征收后的增值收益，从而不利于农村土地流转；第二，市级新增建设用地指标存在偏紧压力，尤其在医院、学校、商业等配套设施用地以及保障房用地方面供给需求不相匹配。一些成长性好、市场需求旺的企业也因为用地紧张而难以扩张；第三，土地闲置现象依然存在。这与地方政府的政策不利、缺乏良好的拆迁办法、补偿资金不到位等原因息息相关。

（3）资本要素

资本要素方面的供给障碍主要体现于中小微企业融资领域。总体来讲，企业的资金来源主要是自有资金、银行信贷和民间借贷。从风控方面来看，银行更愿意把资金贷给政府融资平台和国有企业，使得中小微企业融资渠道不容乐观。从2015年第四季度景气调查可看出，全市有51.2%的企业反映资金紧张，融资难问题成为了企业主们的“心病”^[3]。相比银行信贷，中小微企业更倾向于民间借贷的方式进行融资，但风险可控性较差。尽管现在有“新三板”来帮助中小企业进行股权融资，但对众多小微企业而言，此融资方式的门槛依然过高^[4]。从政府的角度看，中小企业的支持力度尤其是资金方面扶持力度仍显不足。尽管政府尝试拓宽融资渠道及合作方式，但由于全市中小企业数量庞大，政府的扶持力量有限，难以切实有效地解决中小企业融资问题。

三、破解之策

1.改善心智模式，树立五种意识

（1）要有问题意识

对五大重点任务所要解决的核心问题和关键问题，要做到心中有数、胸有成竹、靶向施策、有的放矢。去产能主要解决产能结构性过剩问题，去杠杆主要解决金融风险和政府债务风险问题，降成本主要解决企业交易成本、税费成本、要素成本、财务成本过高等的问题，补短板主要解决精准扶贫、科技创新、人力资本和基础设施等薄弱的问题^[5]，培育动能主要解决新的经济增长点的问题。同时，在五大任务二十三项具体任务中，应分清主次，抓住几个最突出的问题集中火力加以解决。

（2）要有“短板”意识

短板决定供给侧结构性改革的成败。我市的短板在产业、要素和制度三个层面都有。产业短板主要体现在传统产业体量偏大而战略性新兴产业发展不足，要素短板更多是在融资渠道不畅和高端人才缺失，制度短板主要表现在制度创新力度不大、长效机制尚未形成和政策不接地气上。唯有壮士断腕之决心补齐短板，方能扬帆起航。

（3）要有系统意识

要深入研究政策措施之间的关联性、联动性和耦合性，抓好统筹落实，产业政策、改革政策与社会政策要相互配合，落实功能性产业政策，加大力度推动改革措施落地，要坚决守住民生底线，更好发挥社会保障的“稳定器”作用^[5]。

（4）要有原则意识

必须坚持政治原则和底线，最大的原则就是坚持社会主义市场经济改革方向，既发挥市场在资源配置中的决定性作用又更好地发挥政府的调节作用。切不可借供给侧结构性改革之名行政府过度干预之实。

（5）要有风险意识

对供给侧结构性改革中产生的各种阵痛、矛盾和冲击，要未雨绸缪、施策有方，推进风险防控工作科学化、精细化，努力把各种风险化解在源头。比如处置“僵尸企业”，要坚持积极稳妥的原则，注意做好职工安置工作和社会托底工作，防范引发社会风险^[5]。

2.转变政府职能，增强制度供给

（1）以解决问题为导向，建立协调配合机制

成立部门协调配合机构，落实监管责任。明确分工，实现精细化管理，明确管理事项的部门、职责分工、依据，梳理部门职责交叉事项，划清相关部门履职界限。原则上实现部门及人员“专事专管”，确实涉及多个部门管理的事项，依据现有规定明确牵头部门和相关协助部门职责分工，分清主办、协办关系及管理细节，根据动态检测实际情况定期梳理协调，解决部门职责不清、履职不规范等问题。