促进南疆旅游业发展的法律保障机制研究

刘景霞（中共和田地委党校  新疆和田  848000）

摘 要：南疆旅游业发展迅速。在旅游业快速发展的过程中也暴露出一些问题。本文从促进南疆旅游业发展的特殊战略意义入手，着重分析了制约南疆旅游业发展的主要法制因素，提出促进南疆旅游业发展所涉及的相关法律问题。

关键词：南疆旅游；法律保障；研究

新疆南疆地区(以下简称南疆)包括阿克苏地区、和田地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州四地州。总面积59.24万平方公里 ，约占全疆总面积的35.56％。人口总数995.01万人，约占全疆人口总数的44.78％。其中，汉族166.53万人，少数民族828.48万人，占人口总数的83.09％。^[1]因此，在少数民族占比较高的南疆发展旅游业潜力巨大。

一、南疆旅游业发展现状

南疆面积辽阔，地域广大，拥有丰富璀璨的旅游资源。在古丝绸之路的南、中两条干线上留下的数以百计的古城池、古墓葬、千佛洞等古迹昭示着历史的悠久与沧桑。历史遗迹、自然景色、具有浓郁民族特色的人文景观形成了南疆独特的历史文化底蕴。丰富、神秘、多彩的历史、民俗文化，在全国乃至全世界都具有独特的吸引力和魅力，深深吸引着世界各地人们前来考察，旅游和观光。依照《中国旅游资源普查规范》对四地州旅游资源进行归类，克州有31个，旅游资源亚类21个，类型盖度67.74％；喀什有22个，覆盖度为70.97％；阿克苏有20个，覆盖度为64.52％；和田有20个，覆盖度为64.52％，四地州共有391个旅游单体。^[2]

二、促进旅游业发展对南疆实现社会稳定和长治久安战略总目标意义特殊

1.旅游产业的发展为南疆实现社会稳定和长治久安战略总目标提供必要的经济基础

旅游业是产业关联度高、覆盖面广、带动作用大、就业机会多、综合效益好的朝阳产业，是节约资源、保护环境的可持续产业，也是惠及民生的富民产业。站在新的历史起点上，加快发展南疆旅游业既是着眼长远培育和壮大支柱产业的战略选择，也是提升信心、营造发展环境的迫切现实需要。目前，新疆旅游业已经呈现出大发展的良好态势，南疆旅游业发展正旭日待发，已出现苗头式的增长。如下表:

数据来源各地州统计公报

2.旅游产业的发展是优化经济结构和转变经济发展方式的重要途径

旅游业具有“一业兴、百业旺”的特点。旅游业既可直接扩大消费，还可带动其他消费，对交通、住宿、餐饮、文化、娱乐、会展等有明显拉动作用，对金融、物流、信息等新型服务业有积极促进作用。旅游收入每增加1元，可带动相关行业收入增加4.3元。旅游业是市场需求旺、消费潜力大的产业，“行游住食购娱”六要素处处与消费密切相关。抓住旅游这个第三产业的龙头，就抓住了扩大内需的重要因素。随着旅游新产品不断出现，旅游日益成为人民群众重要的消费领域，对消费的刺激作用将越来越明显。通过发展旅游业带动相关服务业发展，对促进南疆经济结构调整、扩大消费具有不可替代的重要作用。

3.加快旅游产业发展为南疆实现社会稳定和长治久安战略总目标提供稳固的社会基础

据联合国世界旅游组织研究，旅游业每增加一个直接就业，可带动4-8个间接就业。当前，南疆面临着农村富余劳动力转移就业和城镇居民就业的双重压力。旅游产业具有就业门槛低、就业容量大和带动效果明显的特殊优势。南疆的旅游资源大部分集中在乡村和偏远农牧区，经济条件相对落后，农牧民增收比较困难，发展旅游产业是加快贫困地区脱贫致富、促进区域协调发展的重要手段。并且增加农村富余劳动力转移和城镇居民就业可以有效减少和控制南疆不稳定因素的形成。

4.加快旅游产业发展是实施以现代文化为引领的客观要求

旅游是现代文明社会人们增进对不同地区、不同民族、不同文化、不同宗教、不同生活方式了解和理解，加深相互交流的最重要、最便捷通道。通过旅游，可以使不同地区和国家、不同民族、不同宗教信仰的人们增进互信、共识和谅解，从而有利于促进社会的和谐稳定发展。国内外许多少数民族地区旅游发展的实践表明，凡是旅游业发展比较好的地区，人们的开放意识、文明意识、发展观念就比较强、比较新，就更容易接受先进理念。南疆特殊的地缘区位环境，决定了旅游是对外开放和人文交流的重要突破口，在一定意义上说旅游业发展的快慢更是南疆经济社会发展的“晴雨表”。

三、制约南疆旅游业发展的主要法制因素

1.旅游市场秩序混乱，旅游消费者权益得不到充分保护

随着社会进步，生产力的空前发展，物质生活极大丰富，人们对精神文化生活的要求越来越高，特别是对待旅游，人们越来越热衷， 然而各种旅游争议也逐渐增多。在旅游争议中，发生频率最高、影响面最广、情况最复杂的或许要数旅游者和各旅行社之间的消费争议了。

（1）来自旅行社的不法侵害。旅行社利用不公平、不合理的“霸王”格式条款侵害消费者合法权益，设置合同陷阱欺诈旅游消费；旅行社利用虚假的旅游广告误导游客进行旅游消费；旅行社违约。未按合同承诺，降低住宿，餐饮标准，且又不退款。

（2）来自导游的不法侵害。在旅游过程中，南疆旅游方面人才匮乏,共取得导游资格的人员不足50人,从事导游工作的人员更少,常出现有的景点没有导游或导游水平能力不足，不能给游客讲清楚景点的背景含义。

（3）来自旅游景点管理区的不法侵害。少数景点旅游设施安全有问题，易出事故，危及旅游消费者的生命安全；少数景点收费标准过高。有的人造景点，制作粗糙，却纳入统一收费，作为景点之一硬性摊派。

（4）地方保护主义也严重侵害了旅游消费者的合法权益。当旅游者与旅行社、导游、景区发生纠纷时，地方保护主义往往使旅游者投诉无门，合法权益得不到有效保护。

2.旅游环境管理不善，旅游资源日趋枯竭

旅游环境是指在旅游活动特定的区域或范围内各种因素的存在状况和综合作用的结果。^[3]

（1）自然因素对旅游环境的破坏。例如：自然界本身所释放的某些物质给水体造成的污染，如高矿化度的地下水对旅游区河、水体的污染等；洪水、地震对山形、山貌的改变。这种类型的污染多发生在有限的区域内。

（2）来自游客的破坏。旅游部门对景区环境粗放式管理，对游客缺乏科学的、合理的管理手段，致使游客无序拥入，基础设施紧张，造成游人在某一景区的高度集中破坏或影响了该地野生动植物的栖息和生存环境。旅游者不文明的旅游行为对旅游区环境的污染和破坏。如：游客在旅游区内乱扔垃圾、污物，使旅游景点环境受损。

（3）部分投资商及旅游部门的大规模开发活动造成旅游环境破坏。旅游部门只顾眼前利益，对旅游资源做过度性、掠夺性的开发；旅游发展过程中，景点开发以及旅游基础设施病态膨胀的趋势日益明显。

（4）景点周边的工农业生产对旅游区环境的污染和破坏。工业布局不合理，建设项目不当等，会对旅游区环境造成破坏。

（5）旅游区的经营活动对旅游区环境的污染和破坏。旅游业在开发、经营过程中，处理废物简单，造成旅游区水体的污染和破坏。例如，旅游区的宾馆、饭店在洗涤衣物、餐具后，产生大量的含磷、氮的污水如不经科学处理便排入水体，造成旅游区水域污染。

3.出境旅游市场的异常火爆，不可控因素虚增

近五年来，出境旅游市场异常火爆，脱团逃团和护照流失事件多发频发，使南疆旅游出境市场管理变得十分复杂，监管难度日益增大。

（1）客源增长不正常。出境旅游游客报名异常火爆，仅和田每年出境旅游游客报名人数5000人，维吾尔族占95%以上，和田市出境旅游游客占60%左右；因办证时间长，每年实际出境500人左右，报名人数和出境人数逐年增长，和田地区至少在九成以上的维吾尔族居民有出境欲望（旅行社提供）。依据和田居民收入水平分析，和田旅游消费特别是出境旅游消费的增长不应如此之快。

（2）消费方式呈畸形。出境旅游除每人5000-20000元费用外，还需向旅行社缴纳5-10万的防滞留保证经(属旅游行规，无国家明文规定)。通过旅游企业反馈的和田出境人员消费情况看，除一些玉石商贩、药材经营户等确有经济实力人员外，有很大一部分维吾尔族报名出境旅游人员不具现金支付能力，多采取亲戚担保借款或抵押房产等支付手段缴纳保证金，2014年还出现变卖房产和土地出境旅游的现象，到了只要能够出境，宁可倾家荡产的疯狂境地。

（3）目的地选择存隐患。南疆出境旅游地主要在中东国家（伊朗、阿联酋、土耳其、埃及）、俄罗斯以及东南亚泰国、新加坡、马来西亚等国，而随着中东地区局势动荡，极端组织盛行，南疆出境旅游地反倒集中在中东国家。

（4）出境资质旅游企业竞相进入南疆。新疆中青旅、国旅先后在南疆设立分社，其他一些大型骨干社也都直接或间接地参与南疆出境业务。这些企业在上世纪90年代成为南疆输入入境游客（国外游客）的主要渠道，但如今都是盯着南疆出境客源，而这些年出现逃团脱团和护照丢失事件多与这些企业人员有关。^[4]

作者简介：

刘景霞（1977--），和田地委党校经济管理学教研室主任，讲师，主要研究方向是法律和经济。

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