社会扶贫：理论基础、政策延展与路径走向
申南乔（中共新疆区委党校、新疆行政学院 新疆乌鲁木齐 830002）
摘 要：社会治理是社会扶贫的理论基础，其政策延展经历了思想雏形、概念明确和机制完善三个阶段，未来社会扶贫将更加重视社会组织参与、重视文化扶贫、重视专业社工价值、发挥“互联网+ ”优势。
关键词：社会扶贫；社会治理；社会组织；文化扶贫；“互联网+ ”
一、社会治理：社会扶贫的理论基础
在我国，社会扶贫是指我国政府专职扶贫机构以外的所有扶贫主体实施的,动员和组织社会一切力量开展的扶贫活动和扶贫行为的总和，其中特别强调政府职能部门之外的社会组织、企业和公众的积极有序参与。因而，它作为一种与政府扶贫相区别的扶贫模式，是政府、市场、社会“三位一体”大扶贫格局中的重要一极，[1]反映了推进国家治理体系和治理能力现代化的重要面向。社会治理反映了“国家-社会”二分视野，强调社会发展过程中政府、市场、社会等多元主体的参与，而非政府主导的高度集中的管理模式，因而作为全新的视野、思路和方法也被应用于各个领域，扶贫领域也不例外。在具体扶贫实践领域，政府单一扶贫模式在资金、推动力、覆盖面等方面有着得天独厚的优势，如果说政府扶贫能够在较短的时间内集中力量办大事，以最简单、快捷的方式和立竿见影的效果解决贫困户的燃眉之急，改善贫困地区落后状况,从而为贫困地区和贫困户创造一种“供血”机制的话，社会扶贫作为一项社会工作则以灵活、专业等优势弥补政府的不足，更多的是为帮助贫困地区和贫困户开发经济、发展生产、摆脱贫困的，从而扶助贫困户或贫困地区自我发展，创造出一种“造血”机制。贫困作为一个复杂的社会现象，扶贫同样是一项复杂的社会系统工程。因而，从社会治理的视角看，扶贫工作也被称为贫困治理，精准扶贫工作机制的运行也需要引入社会治理视角，[2]它是治理理论在贫困领域的具体应用。在贫困治理中重视并加强社会扶贫不仅能够突破常规科层式行政组织的运行界限以提高政策制定和运行绩效，还能利于我国贫困治理体系的机构调整并为东西部协作制度落实拓展了合作空间。特别是在精准扶贫方略的设施过程中，多元主体参与的社会扶贫的推进能够增进贫困治理的开放性。[3]
二、政策延展：社会扶贫的实践导向
社会扶贫有赖于政策法规的引导和规范，并经历了三个阶段：
1.思想雏形阶段
标志中国政府正式减贫行动序幕拉开的第一个官方文件则是1984年颁布的《关于帮助贫困地区改变面貌的通知》。[4]然而此时政策中尚未将社会扶贫明确提至日程。此后1986年国家层面成立“国务院贫困地区经济开发领导小组”以作为专门的政府扶贫机构，并形成了关于贫困地区减贫行为的相关会议纪要，并以纪要形式明确提出“七五”期间贫困地区的减贫是“是全党、全国的共同责任，需要社会各界贡献力量”，并在强调减贫行动“首先是各级党、政、群机关的重要任务”的基础上要求“广泛动员国家机关和社会各界关心、支持贫困地区的经济开发，为解决群众温饱问题尽责出力”。可以看出，减贫领导小组的成立以及相关会议纪要对于社会扶贫虽有涉及但并无明确概念的提出，更无具体的操作实施意见，减贫体制结构之初成体现的依然是国家在减贫行动中的强大行政推力。
2.概念明确阶段
至1994年《国家八七扶贫攻坚计划》（1994-2000）出台，社会扶贫才以 “社会动员”及 “国际合作”的形式被具体明确地被大篇幅论述。其中不仅强调了同政府联系密切的各级工会、共青团、妇联、科协、残联要积极参与扶贫开发工作，更强调充分发挥“中国扶贫基金会和其他各类民间扶贫团体等”国内专业扶贫类社会组织的作用；而“积极开展同扶贫有关的国际组织、区域组织、政府和非政府组织的交流”则将扶贫视野放置于国际社会层面以期广泛争取国际合作与支持。而《中国农村扶贫开发纲要》(2001-2010)则将“坚持政府主导、全社会共同参与”上升到扶贫开发的基本方针层面，并强调以政治优势“积极动员和组织社会各界，通过多种形式，支持贫困地区的开发建设”，其中在党政机关定点扶贫之外，不仅民主党派和工商联、群众团体、大专院校、科研院所、人民解放军和武警部队等社会各界在扶贫开发中的重要作用被明确，企业参与扶贫开发也明确了具体的支持性政策，海外、境外的华人、华侨及各种社团组织不同形式的扶贫支持受到鼓励和欢迎，国际组织参与扶贫开发也获得了配套资金的政策响应。在第二个《中国农村扶贫开发纲要》(2011-2020)中，“社会帮扶，共同致富”被单独作为一项基本原则，强调“广泛动员社会各界参与扶贫开发，完善机制，拓展领域，注重实效，提高水平”，并将“社会扶贫”明确称谓并同专项扶贫和行业扶贫一道列入国家扶贫格局。“加强定点扶贫”、“推进东西部扶贫协作”、“发挥军队和武警部队的作用”、“动员企业和社会各界参与扶贫”成为社会扶贫的重点工作。
3.机制完善阶段
十八大以来，习近平总书记等中央领导同志关于扶贫工作作出系列重要指示，形成了精准扶贫新理念。2013年由党中央、国务院两办联合发布的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》不仅明确要求建立“精准扶贫工作机制”，更在此框架下提出“创新社会参与机制”，以“建立和完善广泛动员社会各方面力量参与扶贫开发制度”。其中不仅要求“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，还要通过更加广泛、更为有效地动员社会力量以“构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，在全国范围内整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力”。这表明，精准扶贫理念导向下，社会扶贫成为了政府主导和市场资源配置决定作用之外必不可少的重要力量，而企业、社会组织以及个人成为了扶贫合力形成的重要主体。2014年出台的《国务院办公厅关于进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发的意见》将全面推进社会扶贫体制机制创新放置于脱贫攻坚的重要政治背景下，进一步强调“要形成政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局”，并从具体的政策操作角度规定了社会扶贫的基本原则、主体构成、参与方式和保障措施等。尤其将社会组织作为一个重要主体，强调“支持社会团体、基金会、民办非企业单位等各类组织积极从事扶贫开发事业”。这均彰示了构建政府、市场和社会协同推进大扶贫格局中社会力量的突出位置，为政府与之合作关系的建构提供了政策保障。至此，传统的自上而下强制输入型扶贫开始向政府与社会力量的多元共治型扶贫转变，一种与政府互动性的合作基础也基本完善。
三、路径走向：着眼未来的社会扶贫
1.重视社会组织参与
为缓解政府压力，未来的扶贫开发工作中，扶贫理念上社会组织将会被视为重要力量，并形成政府、市场、社会组织“共舞”的模式。这就需要我们以更为具体的政策导向吸引社会组织参与扶贫。由于政府主导的扶贫模式容易将复杂的贫困问题简单化，而社会组织参与扶贫不仅能从具体而微的角度深入持续关注贫困对象的发展，亦能通过灵活多样的方式更多地关注资金资源的使用过程及效果；不仅能通过资源输入解决贫困对象财物需求，更能通过专业技术把握解决贫困对象主观需求。从社会组织参与扶贫的专业工作方式方法看，社会组织更能从综合性视角安排项目、从多角度视角分析贫困成因及其对策，从而建立起贫困对象自我脱贫能力发展的社会环境，并促使“助人自助”机制的形成。
2.重视文化扶贫
贫困治理不仅仅是关注物质层面，更要注重精神层面。物质化的扶贫方式固然重要，但并非真正实现脱贫特别是形成持续脱贫能力的聪慧之举。坚持扶贫必扶智，不断提升贫困人口的自我发展能力才是重点工作，[5]这与改造贫困文化密切相关。而改造贫困文化特别是少数民族群众贫困文化，就需重视文化扶贫，改变贫困对象传统的生产方法以及理念，形成现代化、市场化的发展观念。而改造贫困文化，既需重视贫困对象新型技术的项目培训，又需通过文化团队建设和文化活动向贫困对象传输新价值观、新生活理念，同时需要利用互联网、微博、微信、移动终端、广播、电视、报刊杂志等新老媒体等阵地，创新宣传形式，拓宽宣传渠道，宣传报道一系列减贫脱贫中的典型人物、典型事迹和典型案例，通过发挥榜样的示范效应鼓舞、教育贫困对象。
3.重视专业社工价值
社会扶贫不仅是全社会的扶贫行动，更是一种专业的社会工作方法，暗含了助人自助的专业价值，更需要理性与相应的工作技巧，而不能只凭感情办事。专业社工通过专业工作方法渗透，能够详细地分析工作对象的经济、社会、心理等环境，并制定针对性的工作方案，同时强调工作过程中的互动，关注并参与项目实施的全过程并最终聚焦社会工作的效果评估，否者就得不到成功案例，更不能实现社会工作的价值的理念。因此，当调研中发现基层够工作人员说扶贫部门编制不足、人手不够时，更应该考虑到引入专业社会工作技巧的专业社会工作者，否者必将导致编制人员越多，越造成机关化、官僚制和科层化，最终导致扶贫工作的“内卷化”。因此，全社会应该积极宣传社会工作者在扶贫工作中的重要性，宣传专业社会工作方法的价值。
4.发挥互联网+ 优势
互联网不仅是宣传慈善公益精神的即时媒介，其技术的飞速发展还可使其成为贫困帮扶对接平台。无论对于何类扶贫行动参与主体，若通过互联网网络扶贫平台实现帮扶方和被帮扶方的即时、快捷、自由对接，利于社会扶贫信息化。因此，逐步建立社会参与扶贫的信息服务网络并构建相应的社会扶贫资源使用信息管理系统[6]是未来发挥“互联网+ ”优势的重要环节。其中利用社交媒体拓展短信扶贫、微信支付、网络捐赠等受赠途径，完善众筹形态和直线对接受益人机制，推广“线上线下”相结合的捐赠形态，不仅能够激发社会个体参与扶贫的主动性，增加扶贫参与的广度和频度，对于慈善公益的社会氛围形成也不无裨益。
参考文献：
[1]黄承伟、刘欣.《本土民间组织参与扶贫开发的行动特点及发展方向——以贵州省某民间组织为例》，《贵州社会科学》，2015年第1期
[2]于洪生.《精准扶贫要有“治理思维”》，《解放日报》，2016年5月3日
[3]张玉.《在社会治理中实现精准扶贫》，光明日报，2016年05月08日 06版
[5]谭贤楚.《"输血"与"造血"的协同——中国农村扶贫模式的演进趋势》，《甘肃社会科学》，2011年第3期
[6]段忠贤.《社会扶贫“碎片化”如何治理》，光明日报，2016年05月30日11版
作者简介：
申南乔（1982--）男，汉族，中共新疆维吾尔自治区委员会党校、新疆行政学院讲师。研究方向：城乡社会发展。
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