宁夏PPP模式的实践与发展之策

朱丽燕（中共宁夏自治区委党校  宁夏银川  750021）

摘 要：当前，在我国推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式已成为各级政府拓宽城镇化建设融资渠道、促进经济转型升级的重要抓手和改革方向。通过分析宁夏在实践PPP项目实施中遇到的问题和困难，为PPP模式在宁夏的成功实施找到发展之策。

关键词：宁夏；PPP模式；实践；发展

“PPP”的英文全称为“Public-Private-Partnership”，简称“PPP模式”，即“公共私营合作制”或“公私合作模式”，是指在基础设施或公共服务领域，政府和社会资本建立长期稳定的合作关系，以授权特许经营为特征，通过政府购买、股权投入等方式，支持和鼓励私营部门投资公共产品，以此达到提高公共产品供给质量和效率，实现公共利益最大化目标^[1]。对于宁夏来说，运用PPP模式的需求很大、前景广阔，大有用武之地。

一、宁夏推进PPP的实践及存在的问题

1.宁夏PPP实践取得的进展

⑴推进了PPP制度建设

宁夏成立了PPP工作领导小组和办公室。为切实深入推进我区PPP工作，2015年3月，自治区在财政部门成立了政府和社会资本合作领导小组，负责统筹谋划，议定PPP工作重要事项。领导小组下设办公室，具体负责制度建设、工作规划、宣传培训、信息统计、项目库建设等工作的推进与落实。

⑵建立了项目库

截至2016年底，宁夏自治区纳入财政部政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台管理的项目共72个，投资总额约为1739.78亿元，其中：政府补贴558.84亿元，社会资本1043.51亿元，主要涉及交通运输、生态环保、市政工程、养老服务、医疗卫生、教育等领域，其中区本级项目3个，市、县(区)项目69个。目前，宁夏自治区按照PPP模式开工建设或建成的项目共49个项目，投资总额约1417.31亿元，吸引社会资本约913.49亿元。当前，宁夏自治区有8个项目先后被财政部列入两批示范项目清单，总投资额约111.55亿元。经组织专家评审公布的自治区级示范项目共16个，总投资额约515.15亿元。

    2.宁夏推进PPP工作中存在的问题

⑴思想观念转变不到位

对PPP模式的认识还不够全面、准确、深入，甚至有些曲解，没有算清、算好经济账、社会账和发展账，PPP项目申报只停留在原有项目资金争取的模式上，甚至存在着给项目“穿上马甲”，包装成伪PPP项目的现象。

⑵政府和社会资本合作不到位

PPP项目属于公共服务范畴，社会资本收益和公共利益之间要寻求一种“双赢”的平衡。对于地方政府来说，公益性、准公益性项目收益率比较低、期限比较长。对于社会资本来说，对PPP项目收益的预期明显偏高。因此，政府和社会资本要想诚心合作，就要理性寻找利益平衡点。

⑶对PPP核心要素的把握不到位

大部分市县对PPP核心要素仍然没有理解透、把握准，甚至有偏差。尤其是PPP模式专业人才十分缺乏，致使市、县（区）政府部门、企业、投融资机构对PPP模式的操作流程不熟悉，项目前期准备不充分，方案设计不规范、不完善。

⑷中介支持不到位

目前PPP咨询市场存在较多问题：有的中介机构收费机制不透明，要价虚高；有的中介机构“一家吃两头”，既帮助社会资本编制项目方案，又帮助政府对方案进行评估，承担了“甲方”和“乙方”的双重身份；有的中介机构甚至不对项目进行深入调研，服务效果不理想。

⑸政策支持不到位

首先，PPP配套支持政策不明确，跟不上PPP发展需要。其次，银行短期贷款与PPP项目长期融资之间的期限错配问题比较突出。社会资本投资我区PPP项目的积极性不高，PPP项目引进社会资本的难度较大。

二、宁夏推广运用PPP模式的对策建议

    1.加强培训，进一步深化PPP管理模式的认识

进一步健全管理制度、完善政策措施，统筹各类财政专项资金，优先支持PPP项目建设，出台PPP项目“以奖代补”资金管理办法，在利用国际金融组织和外国政府贷款时，也将优先推荐PPP项目。

    2.加强制度建设，进一步规范PPP模式运行

良好的法律环境、科学的政策体系，是PPP模式规范健康发展的基础和保障。当前推进PPP模式的核心是建立健全制度体系，完善PPP模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等体制框架，厘清政府与市场关系，明晰政府和市场边界，强化“合同和契约观念”，确保政府和合作伙伴的双方利益。

    3.着力打造示范项目，进一步发挥引导和带动作用

选择一批具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、公共服务需求相对稳定等特点的项目进行示范建设，形成一批可复制、可推广的项目范例，在实践的基础上，不断总结、提炼、完善体制体系。

    4.完善财政补贴政策，进一步增强PPP模式的支撑

各级财政部门要探索建立动态补贴机制，完善PPP项目补贴政策，对项目收益不能覆盖成本和收益回报，但社会效益较好的项目给予适当补贴，从“补建设”向“补运营”转变，扶持PPP项目更好的发展。

    5.强化监管，进一步提升PPP模式绩效

PPP项目建设周期长，涉及领域广、复杂程度高，不同行业的技术标准和管理要求差异大，各级财政部门要加强与相关部门的协作，把主要精力放在对PPP项目的全程监管上，积极参与项目评估论证、项目合作伙伴选择、项目合同文本制订、项目招标采购、项目资金使用管理等事宜，全面了解和掌握项目建设情况。

6.健全债务风险管理机制

各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府投资、付费、财政补贴等支出进行财政承受能力论证，综合考虑项目的市场风险，量力而行，减少财政负担。按照政府性债务管理要求，建立项目名录管理制度，控制融资平台公司项目向PPP项目转移风险，切实防范财政风险。

    7.积极争取中央支持

继续完善PPP项目资料，做好第三批国家PPP示范项目申报工作，争取更多PPP项目列入国家示范项目库，争取中央以奖代补资金支持。同时，配合项目实施单位与中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金管理团队做好对接工作，争取更多的合作与支持。

注释：

[1]财政部干教中心：《政府与社会资本合作（PPP）理论与实践》中国财经出版社，2015.1

参考资料：

[1]陈坤龙.我国地方PPP项目指南框架结构研究，重庆大学，第106-113页

[2]中国财政学会公司合作研究专业委员会课题组.“北京地铁四号线PPP项目案例分析”，《经济研究参考》2014年第13期

[3]宁夏财政学会《宁夏财会》.2015年第6期

作者简介：

朱丽燕（1971--）女，回族，宁夏回族自治区党校经济学部，教授。主要从事区域经济理论与实践研究。

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