基金项目：2018年国家级大学生创新训练项目《区域大气污染治理政策评估与优化研究——以环杭州湾城市群为例》研究成果，项目编号：201810349026
新公共治理视域中区域大气污染治理政策绩效提升路径探索
陈芳方 虞嘉慧 陈锦文（绍兴文理学院商学院 浙江绍兴 312000）
摘 要：基于我国区域性、复合型大气污染特征，空气质量状况与经济社会发展需求间的不协调、不适应性矛盾突出。各省市地区为切实保护大气环境质量，进一步提高大气污染治理绩效，不断丰富与完善区域大气污染治理的政策体系。为进一步提高区域大气污染治理政策绩效，本文从政策环境、政策制定、政策实施三个维度分析了影响区域大气污染治理政策绩效的因素，并依据新公共治理关于协同治理、治理结构、可持续性、多元价值与责任机制等理论内涵，从理念重塑、机制创新、模式转型、社会协同等层面探索提升区域大气污染治理政策绩效的路径。
关键词：新公共治理；区域大气污染；治理政策
我国大气污染已经从上世纪煤烟型污染演变为区域性、复合型大气污染。呼吸新鲜空气是大自然赋予人类生存发展的基本权利。当前，在经济社会发展、产业结构转型升级与大气污染防治协同方面面临巨大挑战。空气质量状况与经济社会发展需求间的不协调、不适应性矛盾突出。各省市地区为切实保护大气环境质量，进一步提高大气污染治理绩效，不断丰富与完善区域大气污染治理的政策体系，相继出台了很多惠民政策，如《浙江省大气污染防治条例》、《山东省大气污染防治条例》、《天津市大气污染防治条例》、《上海市大气污染防治条例》、《南京市大气污染防治条例》、《绍兴市大气污染防治条例》、《宁波市大气污染防治条例》等从制度层面规范了区域大气污染治理主体、部门职责、法律责任、监管机制、市场机制等内容，使得区域大气污染治理更具针对性、细节化、规范化与有效性。
一、问题的提出
近年来，虽然我国区域大气污染治理取得了一定的效果。但是区域大气污染治理政策是需要随环境和时间的变化而动态调整的。因此，我们对区域大气污染治理相关政策绩效进行研究，分析影响政策绩效的因素，对持续提高我国区域大气污染治理绩效具有重要意义。第一，从城市群自身发展层面看，当下区域大气污染问题已然成为了影响区域内城市自身发展的关键因素。区域大气污染治理作为可持续发展的过程，其顺利开展不仅有利于改善大气环境质量，还能促进城市群持续健康发展。第二，从和谐社会管理层面看，提高区域大气污染治理政策绩效有助于提高人们生活的幸福感和政策获得感，从而有利于社会和谐和安定。第三，社会公众环保参与层面看，有助于提升公众在治理大气环境中的主人翁意识。每个公民应该从自身做起，汇聚每一份小小的环保力量对区域大气污染治理产生较好的社会影响力与资源集聚效应。
二、影响区域大气污染政策绩效提升的因素
1.政策环境维度：环境保护参与理念有待进一步发展
当前，社会公众环境保护参与理念尚未全面构建与发展。在区域大气污染所造成的后果还未直接影响到其生活水平与质量的情况下，社会公众陈旧的思想阻碍着他们自身环保理念的发展，从而增加了社会转型过程中政策实施效益。据调研，有部分社会公众被动接受政策宣传与实施，更有部分群体对于政策的制定过程表示不愿参与，甚至不关心或没有接触过相关政策内容。而且部分政策较一些群体而言相对难懂，加之生态意识、环保意识较弱，导致“旧观念”依然存在，社会公众依旧难以树立具有可持续性环境保护的理念，政策环境的完善程度不足，一定程度上影响了政策绩效的提升。
2.政策制定维度：环境政策体系有待进一步完善
区域大气污染治理政策系统性和协调性方面存在不足。区域大气污染治理政策体系需要多层次、多纬度、多侧面相互结合、相互衔接才能形成政策合力，产生系统效应。同时区域大气污染的复合性、流动性等特点决定了其在治理过程中不仅需高度重视政府间区域合作，也需要政府、企业、社会组织和公众等的多元主体协同共治。我们需充分聚集各方资源，构建适合地方经济社会发展的区域环境合作治理的政策体系。因为，我国各区域大气污染的严重程度与面临的问题也有所不同，各地区域大气污染治理政策制定水平和公众参与政策制定程度的差异性，导致公众理解政策水平也参差不齐，影响了区域大气污染治理政策绩效的全面提升。
3.政策实施维度：环境政策实施合力有待进一步加强
当前，区域大气污染治理政策实施过程中，条块分割比较严重，社会资源整合程度有限，影响了政策的整体实施效果。首先，区域大气污染治理政策宣传存在宣传面不够广。政策宣传的有效途径单一，电视、广播、报纸等媒体的宣传作用明显，多渠道途径发挥作用缺失；宣传的内容与形式浅显，主要是面向一般城乡居民，缺乏分层次普及政策理念与内容。第二，政策执行合力有待加强。区域大气污染治理政策的有效执行，要求各区域在属地管理的基础上密切配合，包括加强各区域间的合作与沟通交流，共同协商解决问题，以形成有效的政策执行链，增强各环节政策执行的合力。第三，政策实施监督力度亟待增强。政府角色定位的局限性使得其在政策实施监督过程中容易缺少真实信息和有效信息。专业化政策评估机构与评估人员的缺乏使得政策长期跟踪评估监测无法形成，一定程度上削弱了政策长期动态监督反馈的实效性。因此，需要加快建立完善的社会监督体系，通过多方协作，增强政策实施的监督合力。
三、新公共治理的理论内涵
学者奥斯本提出“公共治理最初只是公共政策实施和公共服务提供的两种体制（公共行政和新公共管理）中的一个要素，到如今已经发展为一个独具特色的体制——新公共治理。在21世纪公共服务提供主体日益多元和政策制定过程日益复杂的背景下，新公共治理能够充分反映和把握公共政策实施及公共服务提供的各种现实”。[1]
1.协同治理层面
学者奥斯本认为“新公共治理基本的分析单位应该是公共服务系统”，且在新公共治理中，“合作生产是一个核心要素”。[2]区域大气污染治理政策的制定者、执行者、作为受益对象的公众以及政策环境等是这个总体中的关键要素，他们并不是作为独立的个体而存在的，而是相互依存，相互作用的一个组成部分。
2.治理结构层面
在组织结构的演化过程中，“不存在一个‘最好的方法’或者既定的路径来构建组织结构，相反，组织结构的建立是一个视情况而定的过程”，我们需要探究“什么样的组织结构最适合什么种类的公共服务提供”。[3]在区域大气污染长期治理过程中，大部分区域已经形成了具有各自治理特色的组织结构，这种由长期实践所形成的治理结构是适合各区域经济社会实际发展和社会公众实际需求的。
3.可持续性层面
“截至目前，有关公共服务提供的研究中，学者常常从两个方面来探讨可持续性问题：一方面，学者常常从公共服务组织的组织生态问题和个体公共服务组织的可持续性来探讨可持续性；另一方面，学者也常常从环境保护主义和生态可持续性的角度来探讨可持续性的问题”。[4] 毫无疑问的是，各区域大气污染治理的初衷为环境的可持续性发展，是从国家及国民的长期发展和生存的角度出发。学者王垒曾提到“社会可持续性‘是政策话语和关于可持续发展的理论、政策和实践的广泛学术文献的相对新近的补充’。”[5] 环境的可持续性是社会可持续发展的一个重要组成部分。在区域大气污染治理领域，其关注点不仅在于政策、理论的落实上，更重要的是如何将这些政策和理论付诸实践，包括如何协调区域大气污染治理主体之间的关系，以期实现多元主体协同共治区域大气污染的可持续性。
4.多元价值层面
“在公共治理领域中，对价值的探讨包含着大量的冲突性内容。Hoggett（2006:192）认为，现在的公共服务组织：常常执行一些相互冲突的任务；它们必然会被一些‘他们应该做什么’的相互冲突的理念困扰žžžžžž对于某些组织而言，自相矛盾的是，为了通过服务于公共未达成一致意见的相互冲突的价值理念来维持他们内在的相互冲突的合法性，它们的失败是必然的，也是重要的。”[6] 在区域大气污染治理中，地方经济增长与高效治理在一定程度上存在着矛盾和冲突。在价值取向上，公共部门和私人企业也存在一定差异。因此，在区域大气污染治理政策实施过程当中，我们需要引入市场机制，协调公共部门与私人部门之间的关系，形成治理价值共识。这不仅可以增强区域大气污染治理的参与力量，而且可以提高政策执行效率。
5.责任机制层面
公共治理“通过聚焦于公共服务系统，把服务系统中政治家的角色和政治责任与公共服务中非政府的服务提供者的责任联系了起来。同时把可持续性问题与问责系统的需求相互联系起来”。[7] 因此， 区域大气污染治理应重视“协同”的作用，加强区域间、政府间、政府与社会组织间相互协调和合作、交流与互动，在合作治理中实现共赢。而相互合作的前提就是明确各主体治理过程中应扮演的角色以及应该承担的责任。
四、基于新公共治理区域大气污染治理政策绩效提升的路径
1.强化可持续观念，推动绿色经济发展
随着构建可持续发展社会理念的不断深入，越来越多的人意识到“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰”。保护生态环境已成为全球共识，我们应该意识到我们所要建设的生态文明，是同社会主义紧密联系在一起的，两者内在统一、相互促进，既是人与自然和谐共生的一种新的文明境界。加快社会转型，是打造生态文明社会的刚需。因此，在政策宣传中不仅要进行政策内容的宣传，也要进行政策理念的引导；不仅要培养参保主体“保护环境”意识，也要帮助其对理念的理解，不能局限于理念的表面，应让公众对其内容有进一步的认识与思考。
在政策实施过程中，可通过推动发展绿色经济，以强化公众的可持续观念。经济的可持续发展以环境的可持续性为依托，为了使我国的经济得到持续稳定的增长，推行绿色环保的发展理念十分必要。党的十九大报告指出，“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”。可见，“绿色”在我国的发展之路上占据越来越重要地位，与此同时，“绿色债券” 作为从国外引入的新事物，也在以一种迅猛的速度增长着。根据国际定义可知，绿色债券作为一种为绿色项目进行资助或者再融资的金融工具，对减缓和适应气候变化，遏制自然资源枯竭，生物多样性保护，污染治理等几大领域起着至关重要的作用。在区域大气污染的治理过程中，合理地利用绿色债券将为污染治理提供强有力的资金支持和技术保障。通过绿色债券，为绿色环保企业的发展、可再生性能源的开发等提供了资金支持，同时，它有利于促进传统的高能耗、高排放、低循环的企业进行转型升级，淘汰落后产业，积极开发清洁能源。通过发行绿色债券，助力大气污染治理，发展绿色经济，将绿色生活的观念传播给每一个国民。
2.创新治理机制，推动湾区协同治理
现行属地管理的行政体制导致区域大气污染治理政策绩效提升受到影响。探索区域大气污染的协同治理模式，应从网络治理视角重视机制创新和制度设计的作用。并通过完善立法与顶层制度设计、建立协调与合作机制、健全监管机制来协调央地政府、地方政府之间以及政企关系。尤其跨区域大气污染合作治理最关键的运作在于横向整合，需要责任共担与合理分担。因此，在责任分担原则基础上建立“责任共担、明确划分、成本分担”的核心机制、责任协调谈判机制与正式区域组织机制是保障区域合作治理，[8] 是提升区域大气污染治理政策绩效的关键所在。同时，在完善区域大气污染防治法律法规过程中，我们也应当尽快建立完整的具有层次性和有效性的监督体系，其辐射范围涵盖政府、社会团体、公众三方面，应通过多方合力，使得政策实施效益全覆盖。
新公共治理的基本问题强调合作生产是一个核心要素。区域大气污染具有流动性，跨域性等特征。要想创造一个持续良好的空气环境，协同治理必不可少。如今，湾区经济作为我国城市群发展新模式。我国目前高度重视和支持粤港澳大湾区的发展，并着力建设环杭州湾大湾区，更有不少学者提出应在华北环渤海地区，建立渤海大湾区，从而构建南中北三大湾区。因此，在大湾区经济的形成和发展过程中，首先推进湾区内各城市的协同治理，以整个湾区作为治理主体，打破属地管理原则，融合各城市治理文化，形成块状治理模式。若在建设初期就强调湾区内城市群的协同治理，那么在建设后期发挥大湾区强大的“辐射”功能，带动周边城市融入到湾区协同治理过程中。将大湾区、经济带、城市群等功能融会结合，互补优化，从而不断增强协同治理能力，强化协同意识，构建人类命运共同体，促进区域大气污染政策绩效的提升
3.运用“元治理”工具，提高政府自治能力
为加快政府职能的转变，新公共治理理论提出了一个新的工具——元治理。学者Stephen P .Osborne将元治理解释为公共部门内部的大量组织和管理过程已经实现了相当程度的自治（这种状态通常被描述为治理），进而有必要对治理的各个构成要件施以一定的控制。元治理工具强调对社会和经济的引导，其他治理工具强调对公共部门本身的直接控制。元治理作为一种新工具，用引导代替直接行政命令，可以一定程度上提高地方政府自治能力。
因此，地方政府在区域大气污染治理政策实施的过程中应适当地转变自身的职能。政府不应只是“管理者”，更应是“引领者”。地方政府从强制命令到运用各项机制、加强宏观调控、鼓励和支持各种有利于保护生态环境行为的转变。深入开展政策宣传工作，以提高政策实施公信力，增强公众对于政策的认可度。针对目前政策宣传过程中存在的问题，我们认为可以从三个方面将政策宣传工作深入开展。首先，政策宣传既要注重受惠群体接受程度，也要注重其他群体对政策实施的影响力；其次，多渠道开辟政策宣传有效途径，提升政策宣传方法与途径的有效性；第三，政策宣传是一个系统工作，应分层次普及政策理念与内容。同时也要持续加强社会资源整合，提升政策执行力，并对政策实施的工作人员进行常规性与制度性培训，且培训内容要有较强的专业性与针对性，并强调培训之后的成果考核与检测。
4.创新治理筹资方式，引入公私合营模式
区域大气污染治理政策的实施若仅依靠政府部门的推动，或过分注重政府部门在治理过程中的强制性、直接性的命令作用，那么不仅在实现公众满意的空气状况上存在着较大困难，也容易与私人企业的价值追求相冲突，引发公私部门之间的矛盾。因此，强调在公共服务中引入民间私人企业的力量，将政府与私人企业的力量相结合，整合两者的价值和利益，实现在合作当中的共赢是未来发展趋势。
公私合营模式，又称PPP(Public-Private Partnership)模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式，是公私合营的一个重要模式。 在我国一些公共服务领域，比如水污染治理、大型公共设施建设等已有应用。在区域大气污染治理通过PPP模式可以为企业提供更多的“环保基金”，有了这些资金，企业可以相应的购买一些环保设施，甚至是自发创新研究新的节能低耗产品，最终到达减排的目的。此外，PPP模式的资金来源多元化，减少了政府的财政压力，使更多的资金能够集聚于区域大气污染治理政策实施领域中。通过这样的合作方式，在公私部门之间创造良好的公私伙伴关系，共同致力于区域大气污染治理政策绩效提升成为可能。
综上所述，区域大气污染治理政策绩效的提升可以促进可持续发展社会、生态文明社会建设。因此，基于新公共治理理念，强调区域大气污染治理中政府、企业、社会组织等多元主体协同共治，充分挖掘各种治理新工具的潜力，重视网络社会各种组织之间的平等对话与合作关系，整合各类社会支持资源，构建适合不同区域的政策协调机制是必由之路。
参考文献：
[1]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点[M].包国宪，赵晓军等译.北京:科学出版社，2016:8-10
[2]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点[M].包国宪，赵晓军等译.北京:科学出版社，2016:393
[3]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点[M].包国宪，赵晓军等译.北京:科学出版社，2016:394-395
[4]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点[M].包国宪，赵晓军等译.北京:科学出版社，2016:395-396
[5]王垒.浅析可持续发展中的社会可持续性——以英国城市规划为例[J].建材与装饰，2018(38):110-111
[6]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点[M].包国宪，赵晓军等译.北京:科学出版社，2016:396.
[7]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理论和实践方面的新观点[M].包国宪，赵晓军等译.北京:科学出版社，2016:1-405.
[8]姜玲、乔亚丽. 区域大气污染合作治理政府间责任分担机制研究——以京津冀地区为例[J].中国行政管理，2016(6)
国内刊号：CN61-1499/C
国际刊号：ISSN2095-9923
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