基金项目：2016国家社科基金一般项目《雾霾治理的区域联动机制研究》，编号：16BGL205

联动治理的政策风险传递与政策网络探索

陈锦文¹ 蔡岚²（¹绍兴文理学院商学院  浙江绍兴  312000；²广东外语外贸大学社会与公共管理学院  广东广州  510000）

摘 要：在联动治理过程中，因为政策制定的压力，弱政策系统易导致政策风险传递。基于现代政府民主治理的需求、有效整合社会资源与利益的需求，区别于传统的韦伯官僚等级制或纯市场管理，政策网络可以通过其协调各方关系、平衡各方利益等能力有效控制公共政策过程中的政策风险传递。

关键词：联动治理；政策风险传递；政策网络

基于习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大报告精神，我国当前区域发展协调性增强，以城市群为主体的城镇格局需要建立更加有效的区域协调发展新机制，遵循共商共建共享原则。当前，我们主要通过制度联动、主体联动、机制联动等层面着力解决跨界公共事务管理问题，构建政府为主导的联动治理体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、联动治理的政策风险与传递

随着社会的发展和科技的进步，现实生活中的风险因素越来越多。联动治理系统内部复杂的组织架构和利益关系，以及为提高效率而广泛采用的一体化的内部运作模式，虽然极大地提升了系统应对风险的能力，但其内部各子系统之间、不同利益主体之间的利益冲突，以及由此带来的风险传递却很难避免，并具有风险扩散的效应。因此，联动治理的政策风险主要涉及某领域公共政策过程中，政策的无实效性，以及由此波及其他领域的影响力与破坏力。

政策风险一般产生于弱政策系统中。依据风险传递原理，在政策系统内部，政策风险的传递可能会使风险从政策不受监管的地方转移到政策受监管的地方，或出现风险在政策系统内不同地区间的相互转移。这一过程就是政策风险传递（risk contagion）。首先导致危机的政策子系统称为“传递源”。受传递源影响，危机迅速蔓延至整个政策系统或其他健康的政策子系统，这些被称为“被传递区”。一般情况下，政策系统风险的传递源多发生在联动治理系统内链条较为薄弱的环节上，它因自身肌体虚弱，所以经不起外界环境变化影响或最容易受到外部投机势力“病毒”的攻击而首先“发病”。由于相互依存的紧密联系，传递源与被传递区之间存在着传递的条件，故其他原本健康的政策系统区域也极容易被传染。

政策风险传递表现出“雪球效应”特征。由于在政策风险传递过程中，联动治理系统内部的各种风险具有叠加性，风险传递会加重危及政策系统的安全，损害社会和公众的利益，并有可能引发系统性风险，增加整个政策体系的不稳定性，甚至造成危机。政策风险传递使得系统风险和风险处理更为复杂化。因此，重视与加强对政策风险传递的有效控制，是政策系统风险管理的重要内容。

二、联动治理的弱政策系统：基于压力的政策制定

在联动治理过程中产生政策风险与传递的弱政策系统主要是因为政府在政策制定过程中总是基于一定的压力。这些压力来自于公众对政府强烈的期望，政府自身不断弱化的获取成功的能力，以及不断被侵蚀的传统观念。他们主要表现在以下三个方面：其一，社会与政治异质性增加。为满足社会公众不同利益与需求，如何整合公众多样的价值与利益成为当前政府面临的严峻的能力考验。越来越多的利益集团希望参与政策制定过程。政府却发现越来越难以使他们积极参与的行为合法化。其二，政策制定部门化导致政策拥挤与政治负荷严重。部门化与碎片化政策制定是一个常见的现象。这种分层化、专业化管理事实上增强了政府管理的复杂性与压力。因为这种分层化、专业化管理牵引了各部门政策制定过程中的利益驱动，使得政府治理过程中政治负荷超载与政策制定的高压化。其三，政策制定者的个体局限性。日前，人们越来越认识到政府作重要决策时若其与公众参与绝缘，那么会使政府缺乏决策所需的相关信息。因为联动治理不仅是机制的联动，更是行动者的集体行动。无论是政府公共管理者或者社会公众，都无法作为单独行动者拥去处理复杂而动态的社会公共事务。

有些学者认为“网络与社群是对社会行动者参与政策制定的回应，以及专业性政策资源的传递。”^[1]大多数公共政策过程理论与实践是基于政府掌舵的社会。政策是一种附有政治与政策之间严格分界线的强有力的理性技术观点。^[2] 政策过程被假设成是分阶段进行的，包括政策陈述、政策决策、政策执行。政策制定者首先分析问题，然后考虑政策的选择性，然后作出理性的决策。学者梅瑞狄思·爱德华兹的政策循环方式被认为是一种合乎逻辑的问题解决思路。政府没有能力如同上帝一样为社会掌舵，也不能与社会分离；政府是社会系统的一部分，以及仅仅只有少数社会行动者可以影响公共政策过程。^[3]

联动治理中公共政策的重要意义来自于任何一个统一行动者的选择过程。政策陈述与执行不可避免是多数独立的行动者交互作用的结果。因为他们有着不同的利益、目标与战略。^[4] 因此取而代之中心权力的威慑，如今政府或立法机关的政策事实上是大多数公共组织与私人组织共同参与制定过程。^[5]但是我国目前的联动治理模式体现了传统的政策制定过程，即政策循环阶段趋势，而不是一种政策资源整合的综合过程。因此，政策系统中政策风险与传递不可避免。这主要是因为它忽视一个事实，即国家政策主体的分散化、利益集团与议题变动的多样化。可以征实的是，它已经不能满足政府管理的需求，也不能满足有效整合社会利益的需求。

三、联动治理中政策网络的特征

现代社会的民主治理越来越少依赖传统的韦伯官僚等级制或纯市场管理，更为适合的是在公共政策制定过程中允许不同参与者（包括私人代表与非政府组织）的参与，即形成政策网络来进行民主治理。因为公共政策是政府对全体社会价值的权威性分配，其过程实质是国家与社会政治关系的体现。因此，政策网络可以被视为是公共政策过程中国家与社会之间不同互动关系类型的总称。^[6] 在这种互动关系中，政策网络——公共政策参与者的集体行动，使得每个参与者可以预知政策制定结果与执行方向。

基于联动治理的社会网络关系，越来越多的政府意识到自身在社会和组织生活中的角色与地位。在公共政策过程中随着政策子系统的发展，政府在政策制定、执行等过程中努力通过拥有足够的权力、资源去实现政策意图。但政策需要社会各界齐心协力，多方参与才能显示其功能。若每次仅仅依赖少数利益集团落实政策意向与政策行为是非常困难的。因此，对政府而言，此刻面临的挑战是设法改善施政方法与扩大社会公众参与政策过程的容量。

在政策执行过程中，一方面，公共管理者为了解公众的需求越来越多的与政策相关公众协商。另一方面，越来越多的社会公众也希望公共行政管理者能在贯彻落实公共政策与管理项目的过程中与公众进行合作。因此，联动治理过程中，协作策略成为治理的有效途径之一。联动治理可以控制、协调个人与组织不同程度的自主权，以推进共同目标。它涉及到政府组织、非政府组织以及社会其他组织与个人资源整合，包括组织规范、行政法规、财政资源等联动治理中，政府往往利用协作作为一项战略，管理组织间网络关系，以实现改善治理的目的。而此刻，政府又将面临在政策系统内如何加强跨子系统的协同能力的挑战。

因此，联动治理的政策网络是一个被高度整合而具有统一思想的“政策共同体”，具有共同的身份与利益的行动者与潜在行动者空间。具体表现在：第一，相对稳定的网络成员。可以从参与者控制决策权的时间长度、参与成员的流动性、以及参与成员变化的频率等变量衡量。第二，网络具有相对封闭性。可以从是否是一个将外界利益排除在外的政策利益集团、或者是否是基于不同目标、不同层面而具有高襂透性的参与者等方面衡量。第三，网络资源从属的力量。可以从网络成员之间资源关系、网络资源的相互依赖性、成员情感需求关系等衡量。这种新的政策网络概念框架将使面临政策制定压力的政府与社会公众一起做基本政策选择与决策，并在管理政策网络过程中承担重要角色。

研究发现，在伴随强政府特征与工作驱动力的部门会鼓励独立行动者思考，这是长期政策计划的需求。相反，在具有弱政府特征的部门可以要求权限，因为没有现存的机构联系他们的行动，更多的是传统的工作分配。这种趋势引起短期决策可以基于最低限度的共同参与者标准，从而导致政策系统内部最易遭受外部“病毒”攻击的薄弱环节的产生，进而引起政策风险传递。其实政府感到越容易控制管理的时候，事实上是政府依赖交互方式与制度约束进行网络管理更多的时候，可以帮助政府实现高效的政策议程。

在联动治理中，衡量政策网络管理是否有效的指标之一是当网络成员是否处于共赢状态，即使网络内所有成员都未实现自身最初的目标。而另外的衡量指标是政府是否使用最少的成员交互成本以维持网络内参与成员与共享资源的灵活性；政策项目委托是否有效实现以及最后的政策决定是否具有透明度。依据这些标准我们认为联动治理中政策网络管理的交互方式与制度约束是必须的。其一，可以保障政策网络成员委托的政策项目或提供的政策资源的安全性；其二，可以为旧的政策议题提供新的具有建设性的解决方案；其三，社会问题的解决将更具政治功效与社会功效；其四，公共政策过程将更具透明度。

四、有效政策网络中的政府角色

理论上，网络具有无等级制与自我管理的特点。学者罗兹认为在社会网络中政府并不居于最高地位，只发展他们自己的政策，管理自身社会环境。“我们不是生活在单一的政府管理中，但却生活在无中心的社会中”。^[7] 但我们真的只生活在无中心的社会中么？显然不是。我们社会虽处于网络化趋势中，但政府管理仍显示其重要地位。因为它仍然发挥着平衡社会利益矛盾的重要作用。政府仍然保持其强组织性、资源整合力等。因此，在特殊的政策领域中，有效的利益集团网络关系会使政策环境变化的情况中取得一致意见变得相对容易。而政策网络可以作为联系政府与利益集团个体代表之间的桥梁。

1.政府协调关键：参与与控制

对于现代政府而言，联动治理本质上是制度性集体行动。政府往往在参与政策制定过程或保持完全控制之间寻求一种平衡。公共管理者在不断要求提高信誉的过程中，往往希望回避责任。政策网络的形成可以实现将专业知识融入公共政策过程的重要目的。这可以使一些最初为竞争对手的组织或个人在公共政策过程中依照网络行为准则行事，而推动网络的有效运作。联动治理中的政策网络内部成员与外部成员常常存在差异性。内部成员与政府部门保持工作关系。这是政策议程中必须建立与维系的部分。他们的成员参与政府政策与项目的执行。他们的领导者熟悉政府部们与其中的职员，当有需要时，能快速联系到他们。而外部成员却没有这样的联系路径而一定程度上排除在公共政策过程之外。有学者认为政策网络沟通的逻辑存在于组织紧密的安排。这将有助于在组织机构的专业政策制定者与利益集团建立相互联系。^[8] 我们通过相互的合作保持这种紧密联系以满足各方的需求。因为每一位网络成员都有责任意识到共同的目标。甚至有时候会基于全球化观点而与网络外部成员分享利益。

2.政府重视网络成员的意见

当前，各层级政府部门都负责做许多政策决定。被推选的政策制定者为避免政策风险会委派具有一定判断力的管理者作代表，并允许他们只能在这些政策执行过程中作政策决定。这时如果政策本身不清楚亦或政策细节不明确，那么很明显公共行政管理者执行政策的权力将延伸至政策制定权。这种有关政策方面的行政管理判断力将随着一种趋势而增长。这种趋势是指近年来越来越多的非政府组织参与提供公共服务。当公共政策逐渐通过包括政府在内的众多参与者而组成网络而被关注时，政策目标不会自上而下传达，而是在这张网络中通过参与者的交流互动而显现。联动治理的政策网络运作过程中，政府重视政策利益集团或公众的意见成为网络有效管理的关键所在。有学者认为大多数公众的意见将很少对执行感兴趣，而相关的意见只是那一部分人所关心的精确而详细的政策。当公众的意见与网络参与者的意见相冲突这种情形下，这种观点的确正确。一大部分公众强烈的相信在政策执行过程中政策特殊的价值会得到提升或收到威胁，而最终那些价值会被转移。公共行政管理者会在政策执行前的民意调查中由于公众的信任而从中受益。

参考文献：

[1]Atkinson,M.M.and Coleman,W.D.(1992),‘Policy Networks,Policy Communities and the Problems of Governance:An International Journal of Policy and Administration,Vol.5,No.2,p.162

[2]Kickert,W.J.M.,Klijn,E-H.and Koppenjan,J.F.M.(1997),‘Introduction:A Management Perspective on Policy Networks’in Kickert,W.J.M.,Klijn,E-H.,and Koppenjan,J.F.M.(eds)(1997),Managing Complex Networks (Sage Publications, London),p.4-5

[3]Kickert,W.J.M.,Klijn,E-H.and Koppenjan,J.F.M.(1997),p.5

[4]Scharpf,F.W.(1978),‘Interorganisational policy studies:issues,concepts and perspectives’,in Hanf,K.I.and Scharpf,F.W.(eds)(1978),Interorganisational Policy Making:Limits to Coordination and Central Control,(Sage:London),p.346

[5]Mayntz,R.(1993),‘Modernisation and the Logic of Interorganisational Networks’,in Child,J.Crozier,M.and Mayntz,R.et al (eds),Societal change between market and organisation(Aldershot:Avebury),p.5

[6]石凯、胡伟.政策网络理论：政策过程的新范式[J].国外社会科学，2006(3)

[7]Rhodes,R.A.W.(1997),Forward in Kickert,W.J.M.,Klijn,E-H.,and Koppenjan,J.F.M.(eds)(1997),Managing Complex Networks(Sage Publications,London),p.xii

[8]Jordan,G.and Richardson,J.J.(1982),‘The British Policy Style or the Logic of Negotiation’,in J.J.Richardson ed.),Policy Style in Western Europe,London:Allen & Unwin,pp.80-81

作者简介：

陈锦文（1979--）女，浙江绍兴人，绍兴文理学院讲师，研究方向：公共治理与公共政策。

蔡岚，女，湖南郴州人，管理学博士，广东外语外贸大学社会与公共管理学院教授。