凌思慧（上海大学社会科学学部 上海市 200444）
摘 要：近年来，建设服务型政府已成为当代中国行政转型的重要主题与社会管理创新的前沿阵地。相较传统机械的管治式治理，服务型政府更期望摒弃将管理权限侵入生活领域的传统监管者身份，向能满足公众多元需求的服务者角色演进。但囿于各式根深蒂固的观念与尚存制度缺漏的体制，人们立志解冻传统执政理念的愿景，仍未能实现。为尽早打破理想与现实间的差距，我们决定在理论思索外，多多吸纳先进的现实经验。为此，我们选择以上海为模板，借探索这座都市的建设经验，在交流学习中完成对服务型政府实践路径的探索，为政府献上一些可资借鉴的良方。
关键词：服务型政府；上海经验；行政制度创新
一、构建服务型政府的多重困境
曾有学者对我国服务型政府的构建之路进行过精准理性的评判：目前我国服务型政府建设存在着中央政府积极推进、基层政府敷衍了事，理论上讨论热烈、实践中举步维艰的现实倾向。我们现下仍需好好正视种种足以掣肘社会发展与机制创新的困境难题。
1.官本位的文化心理
服务型政府理应将“权为民所用、利为民所谋”视为政府处理公共事务的基本立场，但由于臣民文化的认知泥沼，部分民众仍将政府管理视为社会公权力的全部内容，政府官员往往也乐于接受这样的身份定位，不愿主动扭转理政理念。于是，在这一社会心态的引领下，官民差等的现象愈演愈烈，大大阻碍了服务型政府的建设进程。
首先，官本位心理会引发政府公职人员的傲慢情绪，使其误认为只要掌握着公共权力，就能理所当然地凌驾于普罗大众之上，进而将管理与服务相对立，将民众与政府相隔绝，面对前来问询的群众，不是挑剔埋怨便是冷漠相待，造成诸多社会矛盾。更有甚者，少数管理人员还会据此演化出性质更为恶劣的暴力执法事件，他们为完成任务肆意伤害普通群众，把旨在服务人民的公权力演化为面向人民的暴力，令群众与政府间的敌意大涨，剑拔弩张。
另一方面，官本位心理也会加剧公职人员的贪腐，令民众萌生信任危机。现今，在“官必贪腐”等理念的影响下，越来越多的公职人员开始在私人意欲与官本位心理的联合驱动下，选择将本应服务于民众利益的公共权力异化成谋取个人财富的工具，这也大大降低了群众对公共服务的满意度。因此，要想建设服务型政府，我们首先必须正视并遏制已造就消极社会影响的官本位思想。
2.繁琐化的行政程序
当下，过于繁琐的行政环节已成为人民批判基层服务的焦点。以中国青年报社会调查中心前年对6756名普通民众的调查为例，83.2%的受访者表示当前行政审批的手续过于繁琐，主要集中在户籍、教育等领域。
这首先体现在服务环节过多。公众提交的行政事务申请，时常会涉及到多个政府部门，但一旦部门间出现分工不明或界限不清的境况，便会引发公职人员相互推诿的现象，让办事人员如“皮球”一般，被迫不断在各部门间徘徊，最终在无尽的推卸与等待中，消磨掉对政府的耐心。其次是等候周期过长。在现行体制下，行政执法仍比较注重繁文缛节式的章程制度，一份文件往往需要历经领导干部的层层签章，方可生效。无法及时获得申请结果的焦灼情绪，一旦爆发，便会演化为人民对政府行政效力的质疑。最后是手续流程过多。政府在调查处理行政事务时，常常需要经历十分繁杂的业务流程，且每一环节都需要大量的证明材料，一旦民众在某一环节有所疏漏，便需要下次再来。而在这一过程中，往往还会伴随着公职人员的冷漠对待和含糊表述，因此，大众时常会陷入为某一事务奔波数次却无功而返的困境。
总之，环节多、时限长、手续杂已成为公民对行政部门的固有印象，但显然，这些大众赋予的惯性标签并非建设服务型政府的应有之义。因此，如何才能快速脱离繁琐化的行政程序，缩短服务流程，提升公众满意度，将是亟待解决的政府难题。
二、构建服务型政府的上海经验
在过去的几年间，上海市政府一直在积极探索提升公众满意度与行政透明化的具体路径，并为此多次化身为制度创新与体制变革的领路人。如今，上海已对服务型政府的建设形成了一定的独到经验，我们也希望能借梳理这些理政智慧，找出打破上述困局的切入点，为各地基层政府重塑社会信任献上良方。
1.通过购买服务推助民本思想
政府购买公共服务是创新管理机制的重要内容，主要代指政府通过公开招标、定向委托等形式，将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织履行。自1995年浦东探索以来，上海市政府便正式实行起这种倚仗专业组织，向民众提供多元服务的全新机制，期望能借此斩断官方对社会服务供给的垄断，弱化四散蔓延的官僚主义，让民本至上的思维观念重占高地。
首先，鉴于各区县间迥异的发展水平与民众需求，上海在进行政府购买时，并未采取市政统筹规划的形式，而是因地制宜，在各区有序进行：公职人员利用信息技术，在市、区两大层面，都设立了各自独立又能共享信息的政府购买公共服务平台，以此确证各区政部门都能拥有购买公共服务及选定具体购买形式、承办组织的自主权力，实现组织与部门一对一衔接。与此同时，也便于各区主管部门借鉴其他区县的购买计划与流程设计，取精去粗，为人民提供更具规范性与专业度的服务。
其次，比起竞争意味浓郁的招投标模式，上海市政部门更倾向于选择承载着支持培育内核的定向购买形式，即将项目直接委托给历经考核的组织，但不限定具体的方案计划，鼓励承接主体在原则性规定的界限下，发挥自身的主动性与创造性。如在建设浦东新区罗山市民会馆时，浦东发展局便将具体管理事务都交由社会组织上海基督教青年会承办，并承诺不对其进行过度干涉，仅施予资金支持与政策保护。相较于纯粹的机械执行，这样的承办形式，无疑更能激发出社会组织的积极性，从而提升服务效力。
最后，上海也十分关注对服务评估机制的建设。上海市民政局曾于2012年专门制定过《上海社区公益服务招投标项目评估指标体系（暂行）》，共设立项目完成情况、服务满意度、财务绩效、组织能力建设、综合效益评价五个一级指标。其后，上海还推出了 《社区公益服务项目绩效评估导则》，要求融入第三方评估机构，在令评价结果更加公正客观的同时，也让组织更注重民众呼声。
2.借助电子政务实现简政便民
作为电子政务的先行者，上海首开先河，创设了政府数据服务网，如今的它早已成为这一领域的佼佼者，不仅曾连续两年占据省级政府网站绩效排名的榜首，更依仗网站的人文设计，摇身变成全国行政透明度与民众满意度最高的区域之一，真正成为了能令权力机关与普罗大众互诉心声的平台。下面，我们便以上海的门户网站“中国上海”为例，总结一下其中的建设经验。
首先，上海立志通过政府网站实现行政事务的公开透明化。在“中国上海”的首页上，“政府信息公开”与“上海要闻”等能全面反映政府工作和城市发展的板块时时滚动，让政府工程简介、项目招标公告及中标结果等信息一览无余，清晰地昭示了人民所纳税金的流向与政府发展的规划，有助于打消民众因信息不对等而产生的疑虑。此外，“中国上海”还颇为人性化地建立了覆盖全市的“依申请公开”网上平台，公众可以在网上向市级委办局提交政府信息公开申请，并据此查询处理状态，实现行政程序的透明化。
其次，上海也注重借助政府网站拓宽便民服务渠道。如“中国上海”门户网站会主动向市民推出“电子邮件免费信息服务”，准时为订阅者推送“今日上海要闻”和“最新政府信息公开”等内容。此外，网站还推出了“信息自动上报内容整合系统”，以强大的数据库为支撑，将散落在各部门、各区县的信息同步集成到“中国上海”中，为民众免去找部门、寻平台的烦恼。当然，最难能可贵的是，面向生活中被频频忽略的视力或听力障碍者，“中国上海”也会给予充分的人文关怀，专门为这些行事不便者设计了“读屏软件”“无障碍频道”等上网辅助工具，以此来帮助他们实现“信息无障碍”，尽显便民细节。
三、构建服务型政府的具体路径
“他山之石，可以攻玉”，在服务型政府屡遇建设困境时，我们同样也可以借内化上述先进经验，在效仿学习中开辟出一条可适应各地基层政府的建设之途。
1.健全政府购买公共服务制度
政府购买公共服务的社会影响已在上海实践中显现，为巩固推广这一制度，确保其在全国的施行效力，我们需要在上海经验的基础上，对其具体环节进行修整完善。
这首先需要我们积极调整政府购买公共服务的协调机制。毕竟，购买服务会牵涉财政、组织等多个政府部门。为厘清各方职能界限与具体权责，消解事务无人落实的尴尬，我们可以借鉴上海建立购买服务平台的理政模式，建设出能精细化到协调各部运作的信息平台，并以此为载体，去监督财政部门建立采购指标，落实预算资金，督促社会管理部门确立公共服务承接主体的资质条件，规划招标项目的具体环节，发布招标的最终结果，进而实现政府统一领导、各部协同参与的管理模式，令购买服务机制能真正落到实处。
其次，我们也需要吸纳上海经验，大力健全面向社会组织的扶持制度，积极培育公共服务的承接主体。一方面，政府需要加大政策倾斜力度，通过资金扶持、税收优惠、优先采购等鼓励方案去支撑社会组织的成长发展。另一方面，政府也应当给予社会组织一定的物质支持，如直接建立公益产权制度或成立组织发展基金，扩充社会机构获取外界捐赠与项目资助的渠道，引导更多专业组织融入社会服务的队列中，提升组织向人民提供优质服务的积极性。
2.转变传统行政模式
为尽早实现制度由繁琐臃肿至简政便民的转变，我们可以延续上海经验，通过建设“指尖政府”，实现政务服务的智能化，以此来优化公众体验，实现服务型政府的宗旨。
为此，政府便需要将信息技术融贯到民生事务处理中，通过建设网络政务平台，完善民众申请渠道与进度查询制度，直接线上解决大众的服务需求。这种足不出户即可完成受理的行政模式不仅能大幅提升政府的办事效率，更能消解办事人员的奔波之苦，实现减环节、减证明、减时间的民众期许，切实提升群众和企业对政府的满意度。
当然，碍于信息技术的不均衡发展，上述变革或许还不能在短期内覆盖全国，在数据库还无力支撑起整座城市信息洪流的前提下，我们还需要从革新现实制度的角度出发，探索便民的全新路径。比如推动各地基层服务机构设立“一窗受理、分类审批、一口发证”的服务机制，免除民众为同一事务奔波多个部门的不便，或是积极推进个人服务全城通办，让省市任一社区的受理中心都能满足人们的服务需求，抑或打造省市服务热线的总客服，规范整合各级部门的便民公众号，通过统一服务前台的形式，为民众提供更为优质的服务。
总之，伴随着建设服务型政府这一社会议题的日渐升温，人们对简化行政程序，实现便企利民的期望也日渐热切。为照应公众需求，政府还需在如何完善基层服务等层面继续思索，多加创新。
参考文献：
作者简介：
凌思慧（1994--）女，汉族，上海人，上海大学社会科学学部，2017级研究生，马克思主义基本原理专业。
国内刊号：CN61-1499/C
国际刊号：ISSN2095-9923
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