段昕（郴州市人力资源和社会保障局  湖南郴州  423000）
摘 要：近年来，建筑领域拖欠农民工工资案件屡屡发生，居高不下。拖欠农民工工资已不仅仅是一个法律问题，更是一个社会问题。该文通过走访调研相关企业和部门，查阅历年统计资料等方式，以郴州建筑行业农民工工资支付情况为出发点，探究了建筑行业农民工工资拖欠的原因，并提出了一些意见建议。
关键词：建筑业；农民工；工资；保障
建筑业是农民工进城务工选择的重要行业和聚集行业。根据国家统计局《2018年农民工监测调查报告》，2018年全国农民工总量为28836万人；其中从事建筑业的农民工比重为18.6%，5363.5万人。与庞大的农民工群体相对应的是，农民工工资拖欠，尤其是建筑行业农民工拖欠问题日益突出。以郴州市为例，2018年全市共检查用人单位1303家，协调处理案件数1304件，处理突发性事件176件，为2.5万余名农民工追讨工资21401万元。
一、建筑业农民工工资拖欠原因
1.相关法律法规存在偏差
为解决建筑业农民工工资拖欠问题，有关国家机关专门出台了一系列司法解释和部门规章，但是农民工工资拖欠的闹剧仍年年上演，并呈愈演愈烈之态。深入分析来看，政策层面有以下几点原因：一是部分法律法规简单重复，往往只针对如何解决拖欠问题，而对建立工资支付长效机制则涉及较少。二是相关法律法规之间尤其是平行法之间缺乏整体考虑，相互协调存在难度，相互冲突现象时有发生。
2.政府角色错位
一是政府守法不严。政府往往也是拖欠建筑业农民工工资的大户。许多政府工程在资金不到位的情况下开工建设。二是政府执法不力。各部门之间协调存在难度，“九龙治水”，监督容易流于形式，对于克扣、拖欠农民工工资的企业和相关责任者处罚力度不够，建筑业农民工工资支付长效机制有待进一步建立完善。同时，由于政府既是“运动员”，又是“裁判员”的角色定位，使得本由政府引导下的讨薪运动演化变形为政府自己向自己讨薪。
3.建筑市场运行不规范
(1)建设项目资金不到位而开工建设的情况较为普遍。部分施工企业为了生存，而采取低价、让利等方式进行竞争，加之现在越来越多的建设单位，特别是一些个体和私营企业，在建筑工程发包时在工程款支付的问题上经常采用对施工单位附加一条即“垫款施工”的方式进行捆绑式发包，甚至发展到不垫款，建筑企业就拿不到工程的程度。形成了建设单位拖欠建筑企业工程款、建筑企业拖欠劳务企业或代班班长劳务费、劳务企业或代班班长拖欠农民工工资的层层拖欠现象。
(2)建筑行业层层转包、违法分包现象比较突出。有的企业为了生存和公司的效益，同意非法挂靠。公司派出的项目经理仅是空头，无权管理项目建设，由实际出资人员进行管理，造成管理混乱一个工程往往经过了三五次的转包，因此责任无法明确。一方面工价到真正工作的工人手上时，已经被层层转包的人员收取了一大部分的管理费。另一方面没有对农民工进行规范的安全教育和考勤奖惩管理，工人工资被拖欠后，造成有关部门在处理此类的案件认定上的困难。
(3)劳动合同签订率低，造成农民工讨要工资时举证困难。部分建筑企业对施工队伍采取“以包代管”，劳动合同签定率低。农民工由于没有劳动合同的保障，出现拖欠工资情况时很难维护自已的权益。包工头趁机造假花名册、记工单、乱打欠条，借机唆使、串通或雇佣农民工恶意讨薪来弥补承包工程中的亏损。从郴州市近年来清欠工作来看，此类情况约占清欠工作的55%。
(4)部分企业和个人存在借用资质、挂靠经营情况。建筑工程劳务层层转包与分包与现存的结算方式和工人工资支付之间的矛盾，是造成拖欠工资的重要原因之一。一方面就给包工头卷款逃跑创造了最好的机会，另一方面，也有包工头从大包工头处领款后，故意走人不发给工人，而让小包工头或者工人找大包工头或者企业再索要工资的事件发生，如果要不到就组织工人采取聚众堵塞交通,爬吊车跳楼等方式，迫使政府部门出面解决工人的欠薪事件。从郴州市近年来清欠工作来看，此类情况约占清欠工作的5%，而且涉及人员多，金额大。
4.农民工维权意识薄弱
(1)建筑行业农民工就业压力巨大。建筑业以体力劳动为主，行业准入的门槛低，适合于文化程度偏低的青壮年农民工。这样的群体，城市能够提供的就业机会十分有限。巨大的就业压力，再加上缺乏统一组织管理，使得建筑业农民工既不可能形成与建筑企业讨价还价的意识，也没有讨价还价的基础。由于生存的需要，法律知识的欠缺，建筑行业农民工被迫建立苛刻的劳动合同关系，无奈接受工资被拖欠的事实就成了必然。
(2)建筑行业农民工法律知识欠缺。大多数建筑行业农民工的文化水平较低，法律知识欠缺。相关维权方式，如劳动保障监察投诉、劳动人事争议仲裁因法定审理时间较长及程序较复杂的关系，农民工不愿也难以通过法定渠道解决问题。因此他们在自身合法权益受到侵害时，往往不是运用法律武器来保护自己的合法权益，要么是沉默，要么是采取极端方式爆发。
二、建议和对策
拖欠建筑业农民工工资不仅是法律问题，更是社会问题。建筑行业拖欠农民工工资的问题案件近年来一直居高不下，给社会和谐稳定带来很大影响，必须引起全社会的高度重视，积极应对，多措并举，妥善解决拖欠农民工工资问题。
1.加强政府监管力度
政府部门要切实加大执法力度，大力发挥政府机关的引导作用，建立健全建筑业农民工工资支付长效机制。
(1)进一步规范建筑行业
加强项目资金的有效监督。要严格执行项目资本金制度，认真审查建设单位的建设资金到位情况，对于资金不到位或严重不足的项目要坚决停止招标。加强建设资金使用情况的动态管理，防止和避免验资报告不实或虚假验资，建立健全预防拖欠工程款的有效监督机制和制约机制，从项目前期到项目施工过程全程监督。
杜绝建筑施工企业违法操作。采取有力措施坚决杜绝个人承揽建筑工程，制止建筑施工企业层层转包、分包，严厉查处违法分包和违法挂靠行为。对建筑施工企业违规操作，造成拖欠农民工工资的，在市场准入方面进行限制。
强化建筑施工企业劳动用工管理。企业必须依法与招用的农民工签订书面劳动合同，并到人社部门办理用工备案，依法参加社会保险，并严格执行国家有关工资支付规定，按月足额支付农民工工资，确保工资直接支付给劳动者本人。
(2)切实加强农民工工资支付管理
严格执行农民工工资保证金制度。进一步明确各类建设单位、施工企业交存农民工工资保证金的收取、使用、补存、返还的标准、使用条件、程序和时间，细化人社部门与行业主管部门对于保证金的管理与监督责任，为保证金的管理提供了制度保障。
完善欠薪应急保障金制度。继续完善工资保证金制度,健全与企业信用等级挂钩的差别化工资保证金缴纳办法。在发生工资拖欠问题较多的地区,探索建立欠薪应急周转金制度,帮助解决因企业欠薪造成的农民工临时性生活困难等问题,增强政府应急保障和维护社会稳定能力。
落实建设领域欠薪清偿责任制。要落实农民工工资预储账户制度,确保农民工工资资金划拨到位,监控农民工工资支付专用账户资金流向。工程总承包企业和劳务分包企业根据“谁承包、谁负责”的原则,对所承包工程项目拖欠农民工工资承担清偿责任,建设单位承担连带清偿责任。工程总承包企业对违法发包、转包、分包等造成拖欠农民工工资的,承担清偿责任。
(3)健全完善建筑市场诚信体系
完善信用体系网络。健全企业劳动保障诚信体系,完善用人单位劳动保障守法诚信档案和诚信等级评价办法,实行分类监管。进一步健全完善市场信用体系,把劳动用工管理情况、合同签订情况、及时发放农民工工资等情况都纳入企业信用评价范围,定期向社会公布。推进人力资源社会保障、住房城乡建设、人民银行、工商等部门相关管理信息联网共享,实现对企业诚信信息互认共享和对失信行为的协同监管,提高企业失信成本,引导企业依法诚信经营。
严格行业准入制度。对恶意拖欠民工工资的，取消其行业准入资格；对在限期内拒不偿还农民工工资的，依法对其进行查处；对严重拖欠农民工工资的建筑施工企业，禁止其参加新的工程项目的投标，必要时报请上级主管部门责令其停业整顿，降低资质。
严格企业进入管理。对外地进入施工企业加强备案管理，督促企业明确农民工工资支付管理专（兼）职人员到岗到位，履职尽责。对违反有关工资支付规定拖欠农民工工资的，第一次通报批评、提出警告，第二次记不良行为记录，限制参与招投标，直至清出本地建筑市场。
2.加大拖欠农民工工资案件查处力度
(1)提升劳动保障监察执法能力。进一步完善省、市、县、乡镇四级监察网格化管理体系,实现对辖区内各类企业全覆盖。优化案件查处流程,加快劳动保障监察案件管理信息化建设,实现案件办理全过程公开,增强执法透明度和公信力。健全拖欠工资要案查处制度,采取领导督办、专人包案、案件会办等形式，切实加大督查督办力度。健全跨地区执法协作制度,提高执法效能。
(2)提高调解仲裁效能。加强乡镇(街道)、企业内部和行业性、区域性调解组织建设,最大限度地将拖欠工资争议化解在基层。加大仲裁案件分类处理力度,小额、简单案件快速处理，集体劳动争议和涉及农民工劳动争议优先处理，切实解决劳动报酬争议。广泛推行流动仲裁庭制度, 派驻仲裁庭到争议多发地方,采取现场立案、上门取证、当庭裁决等方式,为农民工仲裁维权提供便捷服务。
(3)完善联合办案机制。健全人力资源社会保障、住房城乡建设、工商、公安、项目主管部门等多部门联合办案的工作机制,建立定期通报工作制度,开展联合执法,及时查处违法违规案件。完善劳动保障监察执法与刑事司法衔接制度,确保劳动保障监察执法与刑事司法工作有效衔接,依法严厉打击恶意欠薪犯罪行为。
3.加强宣传，畅通投诉举报渠道
(1)进一步加强劳动保障法律法规宣传。加强相关劳动保障法律、法规、规章和有关政策知识的宣传，促使用人单位自觉遵守劳动保障法律法规，按时足额支付劳动者工资；切实提高用人单位和劳动者特别是广大农民工的法律意识，促使他们学法、懂法、用法，使其在权益受到侵害时，能够通过正确方式和渠道维护自己的合法权益。同时向社会公布劳动保障监察部门的投诉举报电话，并确保投诉电话的畅通，从而营造依法维护农民工合法权益的良好社会氛围。
(2)建立维权绿色通道。完善投诉举报工作机制，拓宽欠薪反馈渠道。对于发生欠薪事件的，各部门根据各自的职责要及时介入、快速处理。建设、劳动、司法、公安、工会、工商等部门在联合处理欠薪事件时要做到“快立案、快审判、快执行”，及时维护农民工的合法权益。新闻媒体要充分发挥舆论监督作用，对拖欠农民公工资特别是恶意拖欠工作的施工企业及时予以曝光。

参考文献：
[1]国家统计局.2018年全国农民工监测调查报告，2019-04-30
[2]郴州市统计局.郴州统计年鉴，2018
[3]郴州市人力资源和社会保障局.2017湖南省郴州市人力资源和社会保障统计资料，2018-6
[4]张鑫.建筑领域农民工工资拖欠问题分析及法律解决之道.科技风，2011.7
[5]王亚柯、谭中和.农民工工资拖欠问题为何“久治不愈”.决策探索(下)，2019.1
[6]杨志明.中国特色的农民工发展道路[J].劳动保障世界，2018(34)
作者简介：
段昕，女，湖南长沙人，研究生，中级经济师（人力资源）。

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