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沈军 陈静慧 新中国对外援助70年:成效与启示
论文编辑部   2021-03-02 10:01:05 作者: 来源: 文字大小:[][][]

沈军 陈静慧
(中共乐清市委党校,浙江乐清  325600)
摘 要:中国70年的对外援助是坚持平等互利、注重实效、与时俱进,不附带任何政治条件的对外援助模式,为增进国家利益、实现互利共赢、促进南南合作,持续渐进地改善国际政治经济秩序发挥了重要的作用。坚持党的领导、坚持对外援助八项原则、坚持合作共赢、坚持正确的义利观、坚持与时俱进是中国援外发展铸就辉煌成就的根本原因。面对新挑战和新任务,中国对外援助需要继续贯彻党中央方针政策,践行习近平总书记的对外援助新理念、统筹推进援外体制改革、加强与国际社会的多边交流合作,为中国对外援助做好宣传,更好服务于新时代国家发展战略和构建人类命运共同体。
关键词:对外援助;人类命运共同体;成就;启示
作者简介:沈军(1968--)男,浙江湖洲人,中共乐清市委党校教师,研究方向:党史党建,国家安全等。

2020年,新冠疫情正在全球蔓延,给全世界人民生命安全和身体健康带来了巨大威胁。中国在做好国内疫情防控的同时,为正在抗疫的其他国家提供力所能及的援助,携手赢得这场重大传染性疾病的斗争。积极对外提供力所能及的抗疫援助,正是中国秉持人类命运共同体理念,坚持弘义融利,以义为先的对外援助理念的鲜明体现。
2020年是新中国对外援助70周年。70年来,新中国在致力于自身发展的同时,坚持平等互利、注重实效、与时俱进,不附带任何政治条件的对外援助模式,向非洲、亚洲、拉美等120多个国家和地区提供了力所能及的援助,承担了相应的国际义务。中国的对外援助,发展巩固了与广大发展中国家的友好关系和经贸合作,推动了南南合作,为人类社会共同发展作出了积极贡献。特别是党的十八大以来,中国通过调整对外援助政策,进一步提升了受援国自主发展的能力,进一步落实联合国2030年可持续发展议程,开启了中国对外援助的新局面。全面梳理新中国对外援助70年走过的历程,总结基本经验,对于继承和发扬对外援助工作的优良传统,廓清新形势下做好对外援助工作思路,具有重要的启示意义。
一、新中国对外援助的成效与战略意义
1950年,中国开始向朝鲜和越南两国提供物资援助,开启了中国对外援助的序幕。70年风雨兼程,中国对外援助在服务国家战略、促进援助双方共同发展、推动“南南合作”发展等方面发挥着重要作用,大大提高了中国的国际影响力和号召力,为中国和世界的发展做出了重大贡献。
1.加强中国与受援助国家的战略互信,增进了国家利益
新中国成立之初,中国秉承国际主义精神,帮助社会主义国家和广大新独立的民族主义国家开展各项建设。中国的援助范围从20世纪50年代初的社会主义国家开始,渐次扩展到其他发展中国家,使得中国在亚非国家的影响力迅速增加。中国通过对受援国的援助争取到多方面的支持,结交了更多的朋友,突破了美国对中国的全面封锁,也摆脱了单方面对苏联的依赖。20世纪70年代,新中国对外援助规模扩大,在参与国际竞争与合作中发挥非常重要的作用。中国突破重重困难,提供贷款、派遣工程技术人员帮助坦桑尼亚和赞比亚修筑坦赞铁路,使非洲人民感受到中国的援助是真诚的,中国是可以信赖的朋友。[1]1971年到1975年,对外援助占政府总支出的5.9%。[1]当1971年新中国恢复联合国合法席位时,毛泽东同志表示,“是非洲朋友把我们抬进联合国的。”[2]这些成绩与新中国“勒紧裤腰带”帮助发展中国家开展各项建设密不可分。中国虽然也是一个发展中大国,面临很多困难,但仍尽心尽力开展对外援助,扩大了在亚非国家的影响力,赢得了更多国际伙伴,有效拓展了外交活动空间。
改革开放后,中国调整对外援助政策,改进了原先不计经济效应和不考虑国情的对外援助方式。[3]中国全面改革对外援助工作,确定了促进共同发展的对外援助理念,将对外援助工作纳入国家经济发展轨道。1982年,中国组建对外经济贸易部以统筹协调对外援助工作,奠定了对外援助在中国经济外交中的基础作用。1995年,全国援外工作改革会议明确优惠贷款成为中国对外援助的新业务类型,中国对外援助进入援助与经济合作一体化的全新阶段。[4]2003年,国务院组建商务部统筹对外援助工作,对外援助开始成长并服务于国内经济发展,成为推动国际经济合作的重要方式,成为支持中国企业“走出去”的重要载体。在援外项目的推动下,中国企业在发展中国家参与项目建设,参与当地经济发展,在激烈竞争的国际市场搏来一席之地。更为重要的是,中国对亚非拉的援助增加了与受援国之间的战略互信,拓宽了国家间多层次、多领域的交流与合作。这些交流与合作为中国加入WTO、成功申办奥运会、解决南海问题、承认“一个中国”等重大问题上赢得了坚定支持者。
中共十八大以来,中国对外援助作为中国特色大国外交的重要手段之一,承担起在新时代服务国家发展战略和外交总体布局的历史使命。2013年中国提出的“一带一路”建设对拓展中国战略发展空间和促进全球经济繁荣具有深远意义。中国对外援助计划成为共建“一带一路”的重要工具,在凝聚沿线国家和地区共同参与建设方面发挥了重要的作用。随着“一带一路”建设深入发展,中国对“一带一路”沿线国家的对外援助规模与力度不断加大,对外援助与共建“一带一路”关系更加密切。中国对外援助指向性和目标更加集中和明确,新增援助资金开始向“一带一路”沿线国家和地区倾斜,在解决“一带一路”沿线国家亟需的经济建设资金外,同时又可以通过更多的援助项目带动中国企业“走出去”。中国对外援助帮助实现地区稳定和共同发展,以援助带动经济社会发展,从根子上解决冲突和矛盾,为实现地区和平稳定发展贡献中国力量。
2.坚持政治上的平等互信,实现互利共赢
70年来,中国对外援助在促进国家利益、实现平等互信、互利共赢方面取得巨大成效。在长期的对外援助实践中,逐步形成了具有中国特色的“援助+合作”的对外援助模式。[5]这是一种适合中国国情的对外援助模式,中国仍然并且长期处于社会主义初级阶段,受制于国内经济发展和财政支出现状,中国不可能全部实行单方面支出的援助活动。“援助+合作”的对外援助模式可以充分调动援助双方的积极性,实现援助的可持续发展。一方面,互利共赢的援助减轻了中国财政负担,让中国的资本、技术和人才参与到受援国的经济社会建设之中,实现了国内国外资源的优质配置,为供给侧结构改革提供了更多的路径。另一方面,互利共赢的合作方式为受援国提供了急需的“鱼”,也培育了受援国“渔”的能力,提高了受援国独立自主的发展能力,促进了受援国经济发展和社会进步。
互利共赢的对外援助推动了受援国和中国在经济、社会等各个层面的合作,达到了共同发展的目的。互利共赢的援助理念意味着中国对外援助的出发点是机会共享,关注的是发展中国家的团结与合作,追求的是互惠互利的光明前景。[6]这是中国援助与西方传统援助的差异,是中国援助的特色,也是中国援助获得发展中国家认可和尊重的重要原因。
2015年4月,习近平总书记在亚非领导人会议上提出要“弘扬万隆精神,推进合作共赢”。习近平总书记强调,广大发展中国家只有坚持“携手合作,才能真正实现共赢、多赢”。在新时代“合作共赢”援助理念的指导下,中国希望通过“一带一路”倡议带动沿线国家共建“一带一路”,塑造有利于沿线各国发展的国际环境,实现合作共赢。
3.推动“南南合作”发展,提供中国治理方案
中国坚持将对外援助与南南合作紧密结合,持续渐进地改善国际政治经济秩序。中国对外援助通过三个方面的努力逐渐改变不平衡、不平等、不合理的国际政治经济秩序:一是通过与发展中国家的“援助+合作”,逐步打破发达国家在国际市场上的垄断地位,使得发展中国家能够在经贸投资合作中享受公平公正的合理待遇。二是在南南合作框架下开展对外援助,帮助发展中国家提高独立自主发展经济的能力,提高在国际政治经济谈判中的地位。三是增加发展中国家间的合作,塑造更加普惠平衡的国际政治经济秩序。2013年以来,中国借助“一带一路”平台,发挥援外比较优势,向沿线国家提供“援助+合作”的“一揽子”方案,通过基础设施建设的改善提升、通过对外承包工程高质量发展、通过经贸合作区建设的推进以及通过与沿线国家投资合作的深化,真正帮助受援国实现快速发展。除了经济发展,中国援助开始更多关注基础民生项目,2017年5月,习近平总书记在“一带一路”高峰论坛上发表讲话,承诺“中国将在未来3年向参与‘一带一路’建设的发展中国家和国际组织提供六百亿元人民币援助,建设更多民生项目。”[7]
中国对外援助为中国参与改进全球治理提供了可行路径。2016年,中国颁布《落实2030年可持续发展议程中方立场文件》,明确宣布在做好国内发展的同时,不断深化南南合作,帮助其他发展中国家做好2030年可持续发展议程的落实工作。[8]2016年,南南合作援助基金启动运行,重点帮助其他发展中国家发展经济、改善民生、应对粮食安全、难民等挑战,推动落实可持续发展议程。2017年,中国通过多双边渠道向38个国家和4个国际组织提供多批次、不间断的紧急粮食援助,获得受援国广泛赞誉,还向南南合作援助基金增资10亿美元,向世界粮食计划署等国际组织定向捐助实施各类援助项目150个,受益人口达500万。2019年,中国组织实施了2600多个援外项目,为150多个国家培养高级官员和技术人才达四万多人次,在基础设施改善、医疗卫生、农业教育等领域援外综合效应显著。[9]2020年是中国决战决胜脱贫攻坚的关键年,在中国实现全面脱贫之时,中国的减贫方案和贫困治理能力将成为中国援助发展中国家的重要治理经验。中国积极与多国分享减贫经验,建立减贫合作示范点,不断深化全球减贫工作。这些都为广大发展中国家实现可持续发展注入新动力。中国对外援助深刻认识和把握可持续的内涵,全面推进南北合作和南南合作,让可持续发展立得稳、走得远。
经过70年的改革创新,中国对外援助已经不仅仅是着眼于增进国家经济利益,而是有着更高的价值追求,即推动构建人类命运共同体。随着中国国家发展战略的转型和“一带一路”倡议的推进,中国对外援助开始承担起更多的战略职责。当前,中国对外援助已经成为共建“一带一路”、推动全球治理、构建人类命运共同体的重要战略载体。
二、新中国对外援助70年的基本经验和启示
70年的中国对外援助实践表明,中国对外援助是顺应时代发展、符合中国人民和世界各国人民共同利益的。70年中国对外援助的成效和基本经验,丰富发展了中国特色的对外援助模式,为推动新时代中国对外援助高质量发展奠定了坚实的基础,具有重要的借鉴意义。
坚持党的领导是中国对外援助最鲜明的特色和优势。新中国对外援助取得的每一项重大成就都与党中央的正确领导息息相关。新中国成立不久,中共中央就作出战略决策,积极开展对外援助,由此突破了西方阵营的封锁和包围,巩固了新生政权。改革开放后,中共中央强调对外援助要服务于国内经济建设和促进共同发展,推动了中国与发展中国家间的密切经济合作。进入新时代,对外援助在推动“一带一路”建设和构建人类命运共同体方面发挥重要作用。70年来,中国对外援助工作坚决服从于党的领导,确保了对外援助工作聚焦于党和国家的中心任务,为中国的经济发展和外交布局开拓了新空间,促进了共同发展,这是新中国对外援助70年铸就辉煌的根本原因。
坚持对外援助八项原则,建立与受援国之间的平等互利关系。以平等互利、不干涉内政、不附带政治条件为核心的对外援助八项原则是中国对外援助遵循的基本方针。中国的对外援助一直秉持着尊重受援国的国家主权,不干涉内政的政策。中国这一基本原则基于感同身受的苦难经历,基于平等地位的伙伴关系,尊重受援国的自主发展路径和意识形态选择。这与西方国家以援助要求受援国推进国内政治经济改革,实现西方国家所谓的“民主和良治”形成鲜明对照。以平等互利、不干涉内政、不附带政治条件为核心的对外援助八项原则是中国对外援助获得国际社会认可的重要原因。
坚持合作共赢,打造中国特色援助模式。合作共赢是新时代中国推进对外援助的指导方针。中国所提倡的“援助+合作”模式是中国在对外援助实践中,围绕实现各国的合作共赢而创新的新模式。该模式既帮助发展中国家培养了自主发展的能力,展现了中国作为负责任大国的形象,也适应中国正处于并将长期处于社会主义初级阶段的现实国情。新时代聚焦于合作共赢的对外援助,是满足广大发展中国家和国际社会需求,是实现广大国家共同可持续发展的新型对外援助模式。
坚持正确的义利观,弘义融利,以义为先。义利相兼、以义为先是中国对外援助所呈现的鲜明理念。新中国成立初期,中国在国内经济发展落后的情况下,仍然秉持国际主义精神援助发展中国家。改革开放后,中国改革对外援助模式,为实现与受援方的合作共赢而不断努力。新时期以来,中国迎来了伟大复兴的历史时刻,倡导构建人类命运共同体的核心理念,扩大对外援助,促进各国共同发展,实现双赢、共赢。历史经验证明,中国永远是发展中国家最可信赖的朋友。正确义利观是新中国成立以来处理与发展中国家关系的经验总结与理论升华,体现了中国推动构建人类命运共同体的道义担当和积极作为。正如习近平总书记所强调,“要切实落实好正确义利观,做好对外援助工作,真正做到弘义融利”。[10]这展现了新时代中国作为负责任大国参与全球治理,推动国际政治经济秩序朝向更加公平公正合理方向发展的决心和道义。
坚持与时俱进、改革创新。70年来,中国的对外援助顺应国内外形势不断变化而与时俱进,成为中国特色大国外交的重要组成部分。注重总结经验,创新对外援助方式,及时调整改革管理机制,不断提高对外援助工作水平,是中国对外援助的基本经验。从援助政策来看,中国的对外援助从初期的单方面付出向合作共赢转变;从援助资金来看,从原先的中国无偿援助、无息贷款到增加了优惠贷款;从援助区域来看,从将社会主义国家作为主要援助对象到重点援助最不发达的国家;从援助领域来看,从单一的经济领域转向覆盖经济、社会、民生等综合领域的援助;从援助管理来看,对外援助管理机构从分散到新成立国家国际发展合作署作为对外援助的统一领导机构。另外,中国与多边国际组织和国家在援助领域的合作逐渐增加,南南合作、南北合作进一步加深,扩大了国际援助的规模。
三、进一步做好新时代对外援助工作
新时代中国对外援助机遇与挑战并存。未来一段时期,中国将承担起全面建设社会主义现代化强国的重要历史任务,“一带一路”建设也将进入高质量发展阶段,国内发展和对外工作重点的转变将赋予对外援助新的历史使命。
对外援助工作是当前实现共建“一带一路”和构建人类命运共同体的重要载体,是贯彻落实党中央对外方针政策的重要途径,必须坚持对外援助大权在党中央,维护党中央领导权威,不断提高对外援助为巩固党的执政地位、维护国家改革发展稳定大局服务的政治自觉。这是做好新时代对外援助的关键所在。
新时代以来,习近平总书记针对中国对外援助工作提出了“弘义融利”“合作共赢”“普惠平衡”等许多新理念,为更好推进中国对外援助提供了理论指导。要深入领会习近平总书记对外援助论述的时代和现实意义,立足中国援助国情,坚决贯彻落实习近平总书记关于对外援助新理念在实践中的应用,推进构建人类命运共同体,推动科学高效的对外援助工作。
统筹推进中国援外管理体制改革是提升对外援助综合效率的重要系统工程。首先要推进援外管理立法工作,健全中国对外援助立法规范,制定规范对外援助专门性立法,建立完整的对外援助框架,明确援助战略定位、目标和援助重点。同时,配套制定对外援助法实施条例,严格贯彻对外援助法的立法原则和宗旨,体现对外援助的主基调,增强制度的可操作性,保障对外援助法律的有效实施。其次要提升国家国际合作发展署的监管水平,加快对外援助体系融合速度,整合调动分散的机构和资源,使之承担起中国统一管理对外援助的职责,助力“一带一路”建设发展。
加强与国际社会和多边机构的合作对于做好对外援助工作十分重要。要加强与受援国官方和非官方部门的密切联系和合作,做好与受援国关于援助合作的事前协商,为双方创造一个安全和无障碍的合作环境。要建立多边合作交流机制,在政策规划、监督评估、三方合作等领域分享经验、探讨合作。要加强与世界银行、联合国开发计划署、经济合作组织等在发展援助领域活跃的国际组织的联系,做好对外援助的协调工作。重视对外援助评估工作,提高评估能力建设,促进机构间评估信息共享。推动对外援助数据统计工作,建立专门可以实现与国际援助进行对比的数据系统,增强中国对外援助的透明度。
有针对性的做好对外援助宣传工作,对于提升中国软实力具有重要意义。要坚持行动与宣传并行推进,推动各国以及国际组织间关于对外援助模式、对外援助经验、对外援助目的、对外援助成效的沟通和交流,了解发展援助领域的国际前沿研究动态,加强与国外学者研究机构的对话,减少对中国对外援助政策的困惑与误解,破除“债务陷阱外交”等中国援助威胁论。尊重各国人民自主选择发展道路和社会制度,通过对话协商解决援助双方之间的分歧和争端,推动不同文明之间的交流互鉴,扩大中国对外援助的国际影响力。
山川异域,风月同天。在联系越来越紧密的全球一体化的情况下,任何一场大规模的非传统安全事件都会给整个世界造成难以预料的伤害。因此,各国人民需要携手同行,应对挑战,共同发展。中国对外援助70年积累的义利相兼、以义为先、相互尊重、合作共赢的对外援助赢得了国际社会的广泛认可,这些经验将成为新时代国际对外援助合作共同的宝贵财富。站在新的历史起点,中国对外援助应把握世界百年未有之大变局的历史机遇期,以合作共赢为宗旨,争取为促进人类进步做出更大的贡献。

注释:
[1]坦赞铁路项目(TAZARARailway),修建于1970年至1976年间,是中国对外援助的一个重大项目。该铁路连接坦桑尼亚的达累斯萨拉姆和赞比亚的卡皮里姆波希,总长1860公里。
参考文献:
[1]石林.当代中国的对外经济合作[M].北京:中国社会科学出版社,1989.68
[2]1971年“非洲朋友把我们抬进了联合国”[N].人民日报,2006年6月17
[3]邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1995.194-195
[4]齐国强.在新形势下进一步改革援外工作——全国援外改革工作会议在北京召开[J].国际经济合作,1995(11)
[5]刘方平、曹亚雄.改革开放40年中国对外援助历程与发展[J].改革,2018(10)
[6]Emma Mawdsley,“The Changing Geographies of Foreign Aid and Development Cooperation: Contribution from Gift Theory”[J].Transactions of the Institute of British Geographers,2011.1-17
[7]习近平.论坚持推动构建人类命运共同体[M].北京:中央文献出版社,2018.440
[8]中华人民共和国外交部:落实2030年可持续发展议程中方立场文件[EB/OL].http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/qtzt/2030kcxfzyc_686343/t1357699.shtml
[9]商务部:(2019年商务工作年终综述之十四)对外投资合作和对外援助执行高质量发展,推动共建“一带一路”走深走实[EB/OL].2020-01-03,http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/202001/20200102927745.shtml
[10]中央外事工作会议在京举行[N].人民日报,2014年11月30

 

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