司春霞
（中共重庆市大渡口区委员会党校 重庆市 400084）
摘 要：重庆“一区两群”协调发展是贯彻落实中央决策部署，推动成渝地区双城经济圈建设以及实现重庆高质量发展的重大工作部署，然而长期以来由于地理因素、历史原因、思想观念、体制机制等因素的影响，在一定程度上制约了“一区两群”协调发展。进入新发展阶段在新发展格局之下，应进一步破除体制机制壁垒，强化组织领导，坚持问题导向，优化空间布局，发挥比较优势，凝聚区群协调发展合力，用创新思路破解发展难题。
关键词：双城经济圈；一区两群；协调发展；机制
基金项目：2020年中共重庆市委党校（行政学院）、中共四川省委党校（四川行政学院）“成渝地区双城经济圈建设”专项课题成果，“成渝地区双城经济圈建设背景下重庆“一区两群”协调发展机制研究”，项目编号：CQDX2020BZX—004。
作者简介：司春霞（1979--）女，河南鄢陵人，法学硕士，讲师。研究方向：马克思主义理论、法学理论，中共重庆大渡口区委党校教师。
重庆市五届八次全会强调，建设成渝地区双城经济圈，最根本的是集中精力办好自己的事情，并明确要求要处理好成渝地区双城经济圈建设与市域内“一区两群”协调发展的关系，推动重庆主城都市区、渝东北三峡库区城镇群、渝东南武陵山区城镇群协调发展。建立完善“一区两群”区县协同发展机制，有利于更好地发挥主城都市区在双城经济圈建设中的极核作用，更好地带动“两群”加快发展。[1]近年来，随着市委、市政府一系列政策措施出台，多年来形成的区群差距逐渐缩小，区群互动发展态势逐步显现。但是我们也要清醒地看到，区群发展不平衡不充分的问题还没有得到根本性解决，区群协调联动发展的体制机制有待进一步健全完善。
一、“一区两群”协调发展的重要意义
推进“一区两群”协调发展，把“一区”做大做强，把“两群”做特做优，这是重庆落实推动新形势下区域协调发展的重要指示要求，是推动重庆高质量发展的必由之路。
1.“一区两群”协调发展是贯彻落实习近平总书记对重庆重要指示要求
重庆的市情特点是集大城市、大农村、大山区、大库区于一体，“一区两群”不协调不平衡不充分发展是短板问题、突出问题、民生问题。党中央、国务院高度重视重庆经济社会发展，并寄予厚望，希望重庆能在解决经济社会发展的短板问题和民生问题方面开辟新路。重庆要抓住有利机遇，一方面争取国家更多资金和政策支持，另一方面抓住城乡区域协调发展的“牛鼻子”，发挥直辖市体制机制优势，全面落实乡村振兴战略，全面贯彻习近平总书记视察重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标、发挥“三个作用”和营造良好政治生态的重要指示要求，努力推动高质量发展、创造高品质生活，让重庆各项工作迈上新台阶。如果“一区两群”协调联动问题得到很好的解决，必将对重庆乃至全国产生重大而深远的影响。
2.“一区两群”协调发展是推动成渝地区双城经济圈建设的重要部署
重庆自2007年成为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，在党中央、国务院的坚强领导和大力支持下，面对错综复杂的市情，立足全局，不断改革，在土地制度、户籍、社会保障、基本公共服务、民生发展等方面大胆创新，积累了丰富经验，取得了巨大成效，获得国家和社会的高度肯定。2019年12月，重庆西部片区获得国家城乡融合发展试验区，这对于推进“一区两群”协调联动发展，增强重庆内生发展动力具有重要意义。目前，推动成渝地区双城经济圈建设已上升为国家战略，重庆市委市政府坚持从全局谋划一域、以一域服务全局，将“一区两群”协调发展作为成渝地区双城经济圈建设的载体，推动重庆主城都市区、渝东北三峡库区城镇群、渝东南武陵山区城镇群协同发展，为唱好“双城记”、建好“经济圈”打下坚实的基础。
3.“一区两群”协调发展是推动重庆高质量发展的现实需要
重庆区域城乡协调发展既有中国式城乡关系的缩影，又有重庆独特的市情特色，“一区两群”协调发展难度之大、情况之复杂，前所未有，“一区”与“两群”发展的不平衡尤为突出，重庆主城都市区以35%的土地面积聚集了全市64%左右的人口，贡献了全市77%左右的GDP。渝东南武陵山区城镇群2019年GDP1290.59亿元，占全市5.47%。渝东北三峡库区城镇群2019年GDP4078.01亿元，占全市17.28%。从成渝城市群到“双城”经济圈，党和政府期望成渝地区“以城市群成为引领协调发展的探路者”[2]，重庆“一区两群”要自觉实现与“双城经济圈”的对接。推进“一区两群”协调联动发展，缩小“两群”与“一区”的发展差距，为解决新时代社会主要矛盾和最大的短板方面趟出新路，也是推动重庆实现高质量发展的必由之路。
二、重庆“一区两群”协调发展的制约因素
城乡区域发展不平衡不充分是现代化进程中普遍存在的现象，是内外因共同作用的结果。从内因来看，是生产力发展不平衡的具体体现，外因中诸如地理位置、历史基础、体制机制是其变化发展的条件，对区域协调发展有加速或延缓作用。
1.制约重庆区域协调发展的地理因素
重庆位于中国西南部，长江上游地区，其北部、东部及南部分别有大巴山、巫山、武陵山、大娄山环绕，地貌以丘陵、山地为主，坡地面积较大，有“山城”之称。城市依山傍水，是区域性经济、政治、文化、交通枢纽中心，基础设施条件较好，资源要素集中。而农村大多以高山、丘陵为主，地势比较陡，自然条件差、土地贫瘠、自然灾害频发，这就决定了城乡发展的“先天性”差异。重庆洪灾、旱灾频繁，很多时候农村居民只能“靠天吃饭”，给生产和生活带来了严重影响。地形特征决定了重庆的农村无法实现规模化种植，也无法实现机械化生产，生产效率受到严重影响。
2.制约重庆城乡协调发展的思想观念
重庆积极发展扶贫产业，加大扶贫资金投入，部分区县已实现脱贫摘帽，然而，一部分贫困群众因为尝到了政府惠民政策的甜头，缺乏内生动力以及自我发展能力，“等靠要”思想较为严重，把党和政府的关怀当成理所当然，依赖思想严重，逐渐滋生惰性，不再愿意通过劳动脱贫。有的群众隐瞒家庭收入，试图通过各种关系建立贫困户档案，坐等政府的最低生活补贴、危房补助等救济。少数贫困户不思进取，破罐子破摔，认为扶贫是政府的事，跟自己无关。一些群众“宁愿吃低保，也不挣低薪”形成了“政策依赖”，更有甚者靠打牌度日，在发家致富、改善生活条件方面不出力、不出钱，张口就要政策，而且千方百计想钻政策的空子、占国家的好处。极少数以发展产业为幌子，骗取国家补贴，严重制约了农村地区的发展。
3.制约重庆城乡协调发展的历史原因
现代化进程必然要以城市化和工业化为载体，城市各种资源集聚，发展水平和速度都高于农村地区，能更快更好地推进现代化进程。重庆由于其独特的自然地理条件和人文因素，城乡发展有其自身独特的历史原因。二战时期，重庆成为当时的陪都，大批工厂、学校开始迁往重庆，促进了城市经济和文化的发展。重庆自古以来就是一个移民城市，经历了3次大规模移民潮，主城区内移民占总人口的80%多，使重庆主城区与直辖时并入的郊区经济、文化方面存在很大差异。80年代国务院批准重庆为长江沿岸对外贸易运输港口，促进了重庆对外贸易的发展。重庆是全国历史文化名城，洪崖洞、解放碑、磁器口等旅游资源大多集中在城市，每年大批量的旅客对重庆经济的发展有很强的带动作用。
4.制约重庆城乡协调发展的政策机制
城乡区域协调发展是生产关系中的重要内容，马克思主义创始人进行了许多深刻论述。马克思、恩格斯从人类社会发展的历史进程入手，揭示出城乡区域协调发展渊源生产力之间发展的不平衡，马克思、恩格斯在《德意志意识形态》里对此进行了历史唯物主义的科学解释，“物质劳动和精神劳动的最大的一次分工，就是城市和乡村的分离”[3]，城乡从分离到融合，不仅取决于生产力的发展，也取决于政策和制度的引导。重庆农村地区自然资源和人文资源丰富，但并没有很好地转化成发展优势，发展规模速度与城市存在很大差距。改革开放尤其重庆直辖后，政府加大对农村地区资金、政策的支持和倾斜，农村地区有了一定的发展。但是，由于传统的发展观念以及财政投入的偏向，城市发展仍然快于农村。因此，促进重庆城乡发展的关键是体制和制度的变革与创新。
三、推动重庆“一区两群”协调发展的路径机制
推动区域协调发展，不仅是我国经济发展的一个重要战略目标，也是实现共同富裕的必由之路。一般包括“居民收入保持在合理的差异范围内、基本公共服务均等化、区域之间优势互补、经济与社会、自然和谐发展”四个方面内容。[4]在推动成渝地区双城经济圈建设的战略机遇之下，重庆如何推进“一区两群”协调发展呢？
1.加强组织领导，完善健全区群协调联动发展的长效机制
一是健全组织管理机构。从市级层面成立以分管城乡发展的市委常委挂帅任组长的区群协调发展工作领导小组，建议和乡村振兴战略领导工作小组合署办公，建议区（县）、乡(镇)、村应尽快建立相应组织机构和工作程序，市级负总责，区（县）、乡（镇）、村委会协调推进的四级组织管理机构和工作机制。二是规划要全市一盘棋。市级规划要通盘考虑，注重系统性、整体性、协同性，在市级规划方向性、思路性的指导下，区（县）规划要立足地方实际，体现地域性、特色性，实现差异化和错位发展。三是制定科学有效的管理制度。区群协调联动发展要注重制度建设，主要规定市政府、区（县）政府、乡（镇）政府、村的明确分工和主要职责，既各司其职又互相配合，各级政府和村委会对推动乡村振兴做到有章可循、有制度可依。
2.坚持问题导向，把握区群协调联动发展的主攻方向
一是加大对“两群”基础设施和基本公共服务的投入力度。一般来讲，核心城市、中心城市、大城市的辐射带动作用在资源要素变化不大的情况下主要取决于交通，主城都市区1小时通勤时间“虹吸效应”逐步缩小区内发展的差距，但“一区”对“两群”的辐射影响有限，加大“两群”基础设施和基本公共服务的投入力度，争取每个区县都通高铁，缩短“两群”到达区域中心城市和主城九区、群内之间通勤时间，是区群协调联动发展的首要方向。二是抓住“人、地、钱”这个关键。用“活”人，就是在“出”和“进”上下功夫，转移出去与吸引进来相结合。盘好“地”，深化和推动农地、林地、宅基地和集体建设用地改革，让“地”找钱。“钱”就是广开融资渠道，盘活现有资源要素，打造特色品牌产业，增强“两群”的内生动力。三是处理好政府与市场的关系。区群协调联动发展离不开政府的主导作用，同时要充分发挥市场对资源配置的决定性作用，尊重市场的规律，既要重视城镇化、农村改造、基础设施等“硬”件方面的建设，更要重视民风民俗、乡风文明、道德提升等“软”件建设。
3.优化空间布局，提升城市品质和推动乡村振兴
一是按照城市精细化管理，促进空间结构多中心与职能分工的合理化。主城都市区处于建筑密度高、就业密度高、人员流动高、投入产出高、负荷高、城市管理的难度大的状况，整治的方向就是强调分散型的网络结构，即形成多中心的结构，在中心内设置一些副中心来分担主中心的功能，在更外围的部分配置一些叫业务核心的城市，从而分散或缓解中心城区的压力。二是大力推进乡村振兴战略。两群是大农村、大库区、大山区、民族地区，乡村是贫困人口聚集地。推动乡村振兴与脱贫攻坚的政策机制衔接，深化农地、林地、宅基地和集体建设用地改革，推动城乡资源要素的自由流通，加快乡村振兴步伐。三是加快落实国家城乡融合发展试验区。利用好重庆西部片区作为国家城乡融合发展试验区的政策优势，按照《国家城乡融合发展试验区改革方案》的要求，率先推动重庆西部片区的发展，推动以城带乡、城乡联动改革，建立健全关键领域的政策机制、探索具有区域特色的改革路径与发展模式。
4.发挥比较优势，打造品牌特色小城镇
区域经济发展同城镇功能和活力具有重要关系。“区域经济的发展水平是小城镇发展潜力和持续发展前景的重要支撑”，[5]重庆区域现实，决定必须打造特色小城镇。一是实行小城镇“分类管理”。对位于“一区”内小城镇，鼓励经济发展和集聚人口，分担功能性城市群地区特定功能，以产业促进小城镇建设。对“两群”内的小城镇，鼓励依托优势资源向特色鲜明、功能独特、环境优美的方向发展。二是要发挥万州、黔江的区域中心城市辐射带头作用。在政策、资金、产业等资源要素方面加大支持力度，发挥区域中心的“虹吸效应”，规划以县城为中心的若干个特色小镇，实现农民就地落户就业。三打造“风格鲜明”、品牌特色小城镇。充分利用“两群”复杂多样的地理环境要素,鼓励打造具有时代特点和地域特征的特色小城镇。充分挖掘内涵丰富的地域文化，打造特色鲜明、主题突出、形态各异的文化旅游小城镇、农产品主产区和重点生态功能区的小城镇，渝东北三峡库区城镇群要围绕“万-云-开-巫”长江三峡精品线路进行特色特色小镇打造。渝东南武陵山区城镇群依托石柱、彭水、酉阳、秀山四个自治县，打造民族特色旅游小镇。
5.加强教育引导，凝聚区群协调发展合力
一是将区群协调联动发展纳入干部教育培训。将区群协调联动发展纳入党校（行政学院）等培训机构的主体班教学，开设区群协调联动发展研修班或进修班，3-5年轮训完所有干部，区（县）党校（行政学院）等培训机构将村支书、骨干农民纳入到主体班常规培训，培训内容要特色明显，实用性强。二是注重农村文化建设，推动农民现代转型。要充分挖掘农村优秀文化资源，重视对民风习俗的引导，建立农村文化娱乐活动中心，繁荣农民文化生活，提升农民的道德素养和精神境界，破除等靠要思想，发挥农民的主动性、创造性，培育现代职业农民。三是教育和引导特殊群体发挥作用。注重发挥村“两委”战斗堡垒作用，鼓励支持农民党员投身到乡村振兴中，注重发挥乡贤的作用，培育农村致富能手，动员外出务工经商人员、本乡本土大学毕业生、复员退伍军人返村创业就业。
参考文献：
[1]唐良智.优化完善协同发展机制 加快推动“一区两群”协调发展[N].重庆日报，2020年09月10日
[2]重庆社会科学服务重庆市委决策系列选题研究小组.成渝城市群定位考量与趋势判断[J].重庆社会科学，2016(04)
[4]谢宝剑、江洲.构建中国区域经济协调发展新路径[J].新视野，2019(05)
[5]余志科、吴江.小城镇建设与区域经济发展的互动机制探讨[J].商业经济研究，2019(24)
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