张亮

（中共滨州市委党校  山东滨州  256600）

摘 要：公众参与是基层社会治理格局中重要一环，然后公众参与制度化却是薄弱环节。从实际情况看，基层社会治理参与主体的政治意识不断加强，需要在公共决策、公共管理和公共服务中，为公共参与提供相应的制度规范支撑。通过对滨州市沾化区“户主大会”制度考察，剖析公众参与制度化渠道的创新扩散过程及核心议程，进一步明确了“户主大会”制度有利于构建有序和活力结合的基层治理格局。同时，结合基层社会治理趋势，对“户主大会”提出优化方向。

关键词：基层治理；公众参与；制度化渠道

公众参与制度化是推进基层社会治理现代化的重要基础。从当前实践看，基层治理主体的权利意识与参与素养日益提升，基层社会治理生态和参与供需关系发生了深刻变化，亟需构建公众参与制度化渠道，为基层有效治理提供制度保障。近年来，山东省滨州市沾化区推出“户主大会”制度，构建起了“4+X”为主要内容的户代表会议制度体系，创新公众参与制度化渠道，有力破解了基层治理主体缺位、组织力不强、规范性不足等问题。

一、走向制度化：公众参与基层治理的有效性分析

1.公众参与制度化是弥补治理主体缺位的基础

基层社会治理往往牵涉到多种利益主体，在某类主体利益空间受到挤压时，往往趋向于通过非制度性参与渠道来影响公共政策的制定和社会服务的供给。在这个过程中，一旦缺乏有效的方式、步骤、程序等规范性机制，那么一些非制度化参与可能会过渡为社会不确定的风险点。因此，构建公众参与基层治理制度化渠道，一方面，通过稳定公众参与的预期，提升治理主体的参与意识和参与水平；另一方面，从制度上保障参与者的主体地位，弥补基层治理中主体缺位的短板。

2.公众参与制度化是化解治理组织化不足的关键

公众参与制度化问题往往会衍生岀公众参与组织化问题。从一定意义上讲，公众参与制度化就是避免个体自发参与或群体无序参与而带来的参与无效的冋题，着力在基层政府与基层群众之间打造出沟通、解决问题的组织载体，为公众提供相应规范化的利益表达、矛盾调解的平台。可见，有了制度化的保障就为公众参与走向组织化提供了空间，能够凝聚更多主体参与到治理活动中来。

3.公众参与制度化是提升治理有效性的保障

从“有效性”角度看，公众参与不是“一次性交易”，而是持续性、规范性的政治生活，需要通过制度化方式规范参与内容、范围、程序等，保障公众、政府等主体正常的权利。在基层社会治理中，政府为了激发公众参与积极性，会让渡一部分政策空间，但其让渡的空间与群众切身利益关联度不强，或在牵涉到公众利益时仅仅提供浅层次参与方式，导致公众参与需求与政府让渡空间之间不匹配，出现参与无效的情况。因此，只有推动公众参与制度化，才能有效避免参与供需错位的问题。

二、新渠道生成：创新型制度化渠道案例解剖

1.案例背景：“户主大会”制度产生的初衷

堤圈村位于山东省沾化区黄升镇西南部，曾被列为全区18个贫困村之一，村集体资产和集体经济可谓“一穷二白”，也是全镇最复杂的一个村，人心涣散，一盘散沙。近年来，堤圈村坚持“强党建，促发展”，全面加强党员、村干部和承包组长三支队伍建设，全力推行“自治、法治、德治”三治融合的社会治理模式，成为全省有名的“明星村”。2015年堤圈村集体经济收入76.8万元，2020年猛增至306.5万元。在集体经济发展快速提档的同时，堤圈村注重全面发展，先后获得中国魅力乡村、中国学习型村居、山东省善治示范村、山东省美丽乡村特色精品村、山东省高标准农村生活垃圾分类示范村等40多项荣誉。

也正是2015年，堤圈村党总支开始探索创新社会治理方式，以户为单位，每年组织召开一次户主大会。推行“户主大会”制度的初衷是：一是借助户主年会，搭建“比拼晒”平台。将每户家庭先进荣誉的取得和日常管理相挂钩，营造争先创优氛围；二是通过述职报告，公示公开村务工作，并报告村财务年度收支情况，让村民们知道村干部今年做了什么，明年要做什么；三是利用“户主大会”平台对村委干部进行全面测评，让村干部知道自己的年终成绩。这把深入践行群众路线与基层社会治理有机结合起来，激发了基层治理的活力，为构建基层治理制度化参与渠道提供了丰富素材。

2.“户主大会”的阶段成效：有序与活力的统一

基层治理往往面临着“一管就死、一放就乱”的窘境，如何有效平衡有序和活力一直是基层社会治理的基本问题。“户主大会”成功之处就是找到了一条既让基层群众参与提供治理活力、又能规范基层治理参与秩序的制度化渠道，进一步推动基层社会有效治理。

激发了乡村发展活力。通过“户主大会”制度广泛收集民意、集中民智，调动村民投身新农村建设的主动性，使户主大会成为谋发展促跨越的平台。例如富国街道东杨村2017年还是集体经济经营性收入30万元以下的欠发达村，2020年该村积极回应群众诉求，发挥近郊优势，紧紧围绕市场调结构，召开户主大会通过了“市场需要什么就跟进仕么”的决议，主动对接街道、区两级政府从而成功承接了区冬枣加工集聚点项目，每年给村集体经济增收525万元。

融洽了党群干群关系。通过召开“户主大会”，村两委班子接受户代表面对面的询问和评议，打通村级组织与村民互动的桥梁，疏通群众思想工作的“最后一公里”，集聚了协同共治合力，提高村级组织在群众中的凝聚力和号召力。同时，全体村民的意见建议吸纳进村各项工作中来，实现了政府的“干点”与群众的“盼点”有机统一，群众真正成为村务工作的主人参与到村级事务的管理监督，搭建了村干部主导、村民参与、相互协同治理的机制，形成了“村级事务村民做，户户都愿参与做”的协同共治的良好格局。

厚植了乡村善治氛围。“户主大会”公开公正评选和表彰一批先进典型，发挥了“身边人”带动作用，在沾化区各村居形成“人人争荣誉、户户争先进”的氛围，群众参与村务工作热情高涨，新时代文明实践、扫黑除恶、移风易俗、垃圾分类等中心工作在基层一线得到了群众踊跃支持。同时，户主大会将村里的矛盾纠纷纳入议事范畴，交给群众讨论决定，发挥了“多数人做少数人的工作”的优势，把各类不稳定因素及时化解在萌芽状态，促进了农村和谐稳定。

三、结论与讨论：公众参与基层治理制度化渠道的完善

长兴“户主大会”制度适应了基层曹靜理新态势，在畅通公众参与基层治理渠道的基础上，探索出创新性的制度化渠道。但作为一种新生制度设计，难免存在一些机制不完善、程序不流畅、主体不健全等情况，仍有实践探讨和理论提升的空间。基于“户主大会”创新实践的维度，提出未来议程：一是完善规范性的制度体系。“户主大会”作为一种地方性经验，在创新扩散过程中，如何有效地把知识经验上升到制度体系，进一步完善群众参与制度化渠道。例如在具体基层治理活动中，确定群众参与内容、边界、途径、权利义务等，加以明确其界限，固定成一整套的参与制度体系。二是构建常态化的协商机制。“户主大会”作为自治组织，其运作的主要内容是发挥协商功能。就现实操作而言，为更好适应基层社会发展，“户主大会”需要扩充参与主体，特别是“本地”“外来”的乡贤群体等吸纳到平台，建立定期或不定期的对话、议事、监督、评价等协商机制，提升基层社会治理有效性。三是提升数字化的参与水平。从长远看，一项制度持续创新，需要完善制度设计，形成多元主体相互兼容的制度体系。按照这种设计思路，“户主大会”需要有线下实体形式，也需要通过数字化渠道，推动基层社会治理向移动端迁移，更好挖掘不同主体需求和回应不同主体诉求，保持多元主体持续参与的积极性，形成智能化、互动化、便捷式的参与方式。

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