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胡博文 基层信访制度的流程重塑及治理实效——以D县社会矛盾纠纷调处化解中心(信访超市)实践为例
论文编辑部   2022-04-27 09:44:20 作者: 来源: 文字大小:[][][]

胡博文

中共德清县委党校  浙江德清  313200

信访制度是党的群众路线的重要制度体现,作为党和政府联系群众的纽带,信访制度在负面信息反馈、社会危机预警、决策优化辅助、政治参与补充等方面发挥着难以替代的作用。随着共同富裕的不断推进,新的社会矛盾不断涌现,社会矛盾调处呈现复杂化、综合化趋势,对信访工作的目标和理念都提出了更高的要求,使得当下的信访工作遇到了前所未有的挑战。本文以D县社会矛盾纠纷调处化解中心(信访超市)(后简称矛调中心)为研究对象,通过总结其资源集成、主体多元、数据治理等具体做法,分析该县矛调中心在如何将制度优势转化为社会治理创新中的治理效能,以期完善该县的基层治理机制,探索实现基层社会治理现代化的改革对策。

关键词信访制度矛调中心治理实效数字化改革

 

正确处理人民内部矛盾,是对党的执政能力和领导水平的重大考验,是全面建成小康社会、实现共同富裕的必然要求。基层信访制度是党的群众路线的重要制度体现,作为党和政府联系群众的纽带,在社会治理现代化中发挥着沟通桥梁的作用。随着全面改革的不断深化,当前新的社会矛盾不断涌现,社会矛盾调处呈现复杂化、综合化趋势,与此同时,政府还需处理社会公民由于利益需求而产生的各种压力,并且这种压力随着社会发展越来越大,这对基层信访工作的目标和理念都提出了更高的要求。党的十九届四中全会提出,要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,这就要求建立一个从源头预防到矛盾化解的全方位的、体系化的正确处理人民内部矛盾的机制。

一、信访制度的时代困局

自古代以来,信访工作就贯穿于行政司法之中,源远流长并具有强烈的人治色彩,从“尧置敢谏之鼓,舜立诽谤之木,汤有司直之人,武王立戒慎之鼗”,到秦时期的“公车司马、函匦、登闻鼓、上诉御史、邀车驾之制”,[1]再到西汉的尚书省、明代的通政使司和清代的督查院,不同的朝代都有类似于当今的信访制度,但究其本质都是统治阶级缓和社会矛盾、筑牢统治根基的做法。随着全面深化改革的不断推进,必然会有许多方面涉及到群众切身利益,形成新的社会矛盾,并集中反映到信访体系中来。同时,伴随着政治经济的不断发展,群众的思想和诉求也在急剧变化,但当前的法律制度完善程度和普及程度未能使多数群众合理利用法律武器保护自身利益,这就造成了当前信访工作面临诸多困难。

1.过度赖于“人治”,与“法治”的宪法精神相违背

溯源信访制度的理论基础,是列宁提出的“人民监督理论”,制度设计的本意是“防止人民的公仆变成骑在人民头上的主人”。从我国实际出发,就是坚持人民监督,实现“人民当家作主”。我国宪法规定“一切权力属于人民”,信访制度是建立在社会主义国家人民监督理论基础上的法律机制,与人民代表大会自下而上的监督权相配合,形成我国特有的监督法律体系。

然而在信访制度实际运行过程中,群众在寻求利益诉求时不可以避免地出现“青天”情节,遇到利益受损或者司法不公时,希望有关领导或者实权部门介入。同时,“社会稳定就是第一责任”的指导思想在政府处理信访问题时设置一些不合理障碍。当代信访制度的不断完善,是为了将其成为保障落实人民宪法基本权利,包括法律保护不到、保护不好的所有宪法权利的独特而更加优越的法制制度。因此,信访制度在实际运行过程中,政府权力的不规范是矛盾调处过程中遇到的较大问题,对司法程序也造成了较大干扰。

2.功能性错位,导致维护司法公正与消解司法权威并存

信访制度的设置给政府和群众之间构筑了一条直通的渠道,在整理群众意愿,发泄群众不满情绪过程中体现了制度的优越性和民主性。自上世纪80年代起,信访量呈井喷式上升,群众解决问题的途径从司法审判转向信访求助,将信访功能定位为政治救济。这种改变给实现公正司法审判带来了较大阻碍,直接降低了司法的权威性和影响力。在部分信访件中,有关领导或者实权部门的介入,可以加速解决问题,但是这种不通过司法途径而是走“捷径”解决问题的方式,使得群众越来越“信访不信法”,这与信访制度建立所要维护的司法公众背道而驰。

3.运行过程中的内在冲突,导致制度优越性无法发挥

改革开放40多年来,每一个改革触及的利益所导致的矛盾都会引发群众上访。通过对近年来信访制度推行的实际成果分析,当前的信访管理部门承担着相当一部分的权利救济职责,例如劳资纠纷、医疗事故等,问题接收范围涵盖了当前社会的各行各业。然而,一般的基层信访队伍力量相对薄弱,以D县为例,全县近300名信访干部中,基层工作经验丰富的占比较少,且在编、专职的,仅为11%,存在很大的不稳定性。特别是镇(街道)一级的大部分信访干部不光处理日常的信访业务,还要兼顾其他中心工作;村(社区)一级的信访干部基本上是兼任,无法将全部精力放在信访工作上,更缺乏对信访事件的深入研究。在信访机构成员权责有限、能力有限的情况下,处理大量的信访件时往往不能做到逐一调查、妥善解决所有问题。更为重要的是,依照有关规定,信访部门只有受理权、调查权、监督权,而没有实质性的处理权,这导致信访部门在受理群众反映问题时,更多的表现为一个中转站。在这种权责不相称的情况下,信访现象的层出不穷和当前各级政府应对能力低下的冲突,导致当下信访体系的优越性无法发挥。

此外,信访制度的落实也存在一系列矛盾。一方面,信访制度在社会治理中,尤其在加强基层管理的有效动力上发挥着其余制度难以替代的作用,政府希望并且鼓励群众对权利运行进行监督并提出意见,增进政策的合理性和有效性,另一方面,政府也希望尽可能将社会矛盾化解在基层,在解决事情的时候更想通过法律程序来解决,减少上访量。这两方面的矛盾使得当前信访部门开展工作处于十分尴尬的境地。

2005年,时任浙江省委书记的习近平同志曾深刻指出“下访接待群众是考验领导干部能力和水平的大考场,来访群众是考官,信访案件是考题,群众满意是答案”。十八大以来,全面深化改革不断推进,为了更好适应时代需求和维护人民利益,国家根据新的社会热点和社会问题,不断完善信访制度。《关于解决信访突出问题的意见》、《党员干部直接联系群众制度的意见》、《信访工作责任制实施办法》、《关于进一步加强信访法制化建设的意见》等一系列文件纷纷出台,对新时代信访工作提出了新的要求和新的规范,“阳光信访”“责任信访”“法治信访”几项改革措施,显示着我国信访工作正不断朝着法制化方向迈进,为人民群众提供政治、民主上的制度保障。

二、案例介绍:D县社会矛盾纠纷调处化解中心(信访超市)

1.机构成立背景

县域一级是推进治理体系和治理能力现代化的基本单元,开展县级社会矛盾纠纷调处化解中心(信访超市)建设,将机构设置和工作流程进行整合优化,建立社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,是解决当前信访制度时代困境的有效尝试,也势必将在平安稳定工作大局中发挥越来越重要的基础性作用。

笔者通过对D县近年来来的信访量及矛盾纠纷化解量进行分析,认为该县基层信访工作具有持续高位运行的特征。可以说,在当前的社会发展形势下,基层信访改革压力巨大,工作机制基运转机制中还存在很多与社会发展不相适应的问题。

2020年,习近平总书记在浙江湖州考察时强调,“要完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”“切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层”,浙江省开始深入推进县级矛调中心建设,明确提出要将县级矛调中心建设成“重要窗口”的标志性工程,促使信访工作对于基层矛盾处理从“分流”到“集成”的转变,构建了党领导下的县级社会矛盾调处共同体,巩固和完善了党对于基层社会治理工作的领导。

D县社会矛盾纠纷调处化解中心(信访超市)成立于2019年,到2020年,仅一年时间,已累计接待来访群众19361人次,提供法律咨询服务3268人次,成功化解各类矛盾纠纷1855件,有效推进矛盾纠纷多元化解“最多跑一点”政策落地。

2.工作流程重塑

将当前社会矛盾的产生、化解划分成纠纷潜伏、纠纷调处、纠纷结束三个阶段,过去的信访制度只是将主要精力放在了纠纷调处这一阶段。面对当前社会矛盾的复杂性,调处机制不仅需要组织上的结构再造,也需要工作流程重塑延伸。D县通过社会矛盾纠纷调处化解中心的运营实践,将调解流程进行延伸,在纠纷调处的前端和后端发挥调解的作用,并进一步提高调解在纠纷调处阶段发挥作用的能力。

一是“一站式”整合集成,实现碎片治理向集成治理转变。特别是围绕打破部门间工作壁垒、整合条线间工作合力,该县矛调中心自2019年5月实体化运作后,第一时间统筹县级综治、人民来访接待、公共法律服务等中心入驻。在此基础上,结合2020年新址启用契机,明确“综合体建设”定位,进一步整合县检察院12309检察服务中心、县纪委监察举报中心以及综合执法、市场监管等相关部门资源,有效构建形成“3+3+N”工作模式(3个功能区域:非诉讼事项受理服务区、诉讼事项受理服务区、多元调处化解区;3个工作机制:联合接访、联合调处、联合督查;N种“多元共治”的方式)。截至目前,县级中心共有17个部门的相关力量入驻并已采取“常驻+轮驻+随驻”方式开展业务。

二是“一体化”联动调处,实现单向治理向多元治理转变。坚持把增强矛盾纠纷调处化解能力作为提升群众工作水平的重要内容,围绕精准对接群众多元化需求,坚持以联动主体提升调解实效,特别是创新秉持“五治融合”治理思路,积极引导多元力量以工作室、调解协会等形式融入调解“一盘棋”。在县、镇(街道)两级中心相继建立“德清嫂”“田芳”“老施”等品牌工作室,广泛吸纳医调委、婚调委、交调委、物调委等专业性调解委员会入驻;在村社基层全面推进人民调解委员会建设,目前已实现县域所有村(社区)全覆盖,基本构建起了“哪里有纠纷、哪里就有调解组织”的良好工作格局,切实拉起了“横向到边、纵向到底”的调解工作体系。

三是“一条龙”闭环处置,实现突击治理向长效治理转变。高度重视确保矛盾纠纷全面化解、彻底化解。坚定不移把非诉讼纠纷解决机制挺在最前面,结合全省执法司法规范化水平提升年活动,以更大力度统筹推进人民调解、司法调解、行政调解协调联动和检调对接,努力把矛盾纠纷化解在成诉之前、成访之前。截至目前,全县法院新收各类案件同期相比下降21.83%,其中新收各类民商事案件下降13.5%。持续提升初信初访办理质效,全面建立健全统一协调分流、归口具体处理工作机制,严格实行即接即办、会商研判、跟踪督办等工作机制,认真执行诉调、警调、检调、专调、访调“五调联动”,特别是针对疑难复杂案件,已全面落实分析研判、集中会商等工作制度,并联动结合领导干部大接访等活动倒逼落实。

3.关键机制

矛调中心的功能发挥不仅依靠上述矛盾调处的工作流程重塑上,更体现在其关键运作机制上,就D县矛调中心的工作流程来看,事件协同处置、数据关联共享、建立矛盾纠纷调处大数据库、全程问责监督是值得关注的关键机制。

事件协同处置依托县域城市大脑,加强数据共享开放,推动社会治理从单个部门碎片化工作到数个部门关联化、应用协同化进行,实现跨层级、跨部门协同合作,提高社会资源调度的合理性和高效性。以应急事件来讲,通过打造一张图上的“应急指挥大脑”,突发事故一旦发生,通过平台查看事故发生地周围的危险源、救援物资、救援队伍等信息,并通过应急指挥功能“一键”调度公安、医疗、交通、消防等多部门进行协调处理。

数据关联共享通过碎片化、智能化、便捷化的信息传递机制,将每一个个体塑造成为社会治理过程中数据信息的采集者、数据应用的分享者、数据治理的参与者,推动社会治理成本更小、效率更高。围绕构建“数字化社会治理资源共同体”,全面推动群团组织、社会组织、志愿队伍等信息上云、管理上云、业务上云,进一步加强各类群众性自治组织的网上联动、线下互动。同时,充分发挥群众在社会治理中的主观能动作用,开发“随手拍”“随心问”功能应用,建立问题“提交—处理—反馈—评价”闭环式社情民意线上互动渠道。

建立矛盾纠纷调处大数据库通过镇(街道)干部包村(社区)、村(社区)干部包片(小区)、片长(业主委员会委员)包党员、党员(党员楼道长)包户,把触角四处伸下去、把所有信息摸上来。针对排摸的矛盾纠纷,建立系统平台,定期分析研判形成数据、图表,对社会矛盾纠纷进行综合归纳分析,研判社会矛盾纠纷发生、发展的特点、规律、趋势,依据平台形成研判预警报告,制定有针对性的矛盾纠纷预警方案,充分发挥平台效能。

全程问责监督问责贯穿于协同治理全过程,是产生协同价值的重要保障机制,但同时也是一项十分复杂的机制。该县通过部门入驻、执纪问责,建立矛盾纠纷调处化解“全程跟”工作机制,积极完善矛盾调处的办结反馈、跟踪问效。D县纪委监委和人民检察院对矛调中心的工作进行全程监督,有权对履职不力、推诿扯皮尤其是漠视群众合理诉求的部门进行问责。县纪委监委在矛调中心设立纪检监察室,并派驻专职纪检监察干部,对违纪违法部门及其工作人员进行纪律审查和监察调查。

三、实践创新及治理效能

我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势,矛调中心的建立是基层社会矛盾纠纷化解的流程再造,以分工不分家的集中办公模式在协调和协同机制下形成了从分散管理到集成服务的矛盾调处新方式,超越了传统的信访制度的局限性,显现出基层社会治理制度创新的治理效能。

1.维稳与维权相融合,树立以群众需求为导向,实现矛盾纠纷化解理念深刻变革。信访作为解决社会冲突、维护社会稳定的重要方式,矛盾调解遵循“不出事”的工作理念,此理念在维护社会稳定过程中,曾发挥巨大效用,但也存在时代局限性。“维权是维稳的基础,维稳的实质是维权。”[2]进入新时代后,在“以人民为中心”的发展理念下,国家公权力的行使,应更加关注人民群众的获得感、幸福感,将满足人民群众在合理诉求作为矛盾化解的基本要求,实现维权与维稳相融合。矛调中心的建立正是社会治理理念从“政府需要”转向“群众需要”的社会治理创新举措。在新时代“以人民为中心”的发展理念指导下,矛调中心正视群众合理合法诉求,将群众反映的问题照单全收,不推诿,不扯皮,给予群众一个畅通表达利益诉求的渠道。

2.秩序与多元相融合,调动全部治理治理资源,构建基层社会矛盾化解共同体。矛调中心的成立构建了党领导下的县级矛盾调处共同体。矛调中心的建立正是在中共浙江省委高位推动下进行的,是党领导基层矛盾调处工作的具体实践,有利于巩固和完善党对基层社会治理工作的领导。矛调中心从县级层面开始建设,有效避免了由“权责倒置”带来的治理资源逐级递减的不利影响,也实现了治理主体多元化。一方面,矛调中心“一体化”联动调处,将信访、公安、民政、司法、纪检及其他涉众利益的政府部门均纳入矛盾调处系统,有效实现多部门联动参与。另一方面,专业矛盾调处组织、社会组织、公益组织的等社会力量的共同参与,建立起一个有机衔接的矛盾调处共同体。党的领导保证矛调中心得以建立和运行的前提下,各参与部门和组织的专业性为矛盾调处带来了足够的治理资源,矛调中心做到了秩序与多元相融合,构建了基层社会矛盾调处共同体。

3.分散与集成相整合,分工不分家协同处理,提升网络治理有效性。矛调中心将信访和矛盾纠纷调处化解平台、社会治理事件处置平台和社会风险研判平台三个平台的功能汇集一体,改变了以往社会矛盾化解过程中各个部门、社会组织单兵作战的工作方式,以集成系统的形式,将涉及到的部门、社会组织组织成由政府统筹下的网络管理组织。此类“分工不分家”的协同运作模式,有效实现了各部门、社会组织间的资源互补和沟通共识。在各部门、社会组织间的协同运作中,矛盾调处的方式不再是过去单纯行政命令式的责权下压,通过沟通对话,使得物理集成的各部门、社会组织派驻机构产生具有服务协同供给的“化学反应”,提升网络治理的有效性。

4.线上与线下相联动,探索数字治理全域化,增强县域治理整体效能。数字化时代正加速到来,要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,制度建设是根本,技术创新是核心。矛调中心是探索数字治理全域化的契机,通过利用大数据的收集、分析功能,实现由事件驱动队伍保障向数据驱动线上线下融合转变,以流程标准化、处理透明化和统计分析精准化,有效提高矛盾调处的质量和效率。一方面,依托‘互联网+’技术,打造网上信访中心,提供集网络、电话、短信、APP、微博、微信于一体的多平台、多渠道信息服务矩阵,建立信访网上投、事项网上办、结果网上评、问题网上督、形势网上判的“一网式”信访综合管理服务机制,最大限度地方便人民群众,使群众不出家门就可以提出意见、反映诉求[3]。另一方面,利用大数据的关联分析和预测功能,对社会治理涉及不同领域、各个环节的数据进行快速汇总、分析、处理,精准掌握各类群体的共性化、个性化需求和问题,实现科学决策、精细治理,从技术层面真正实现智慧大脑指挥下政府、市场、社会等多元力量有机融合、良性互动,切实增强县域治理整体效能。

 

注释:

[1]李交发.中国诉讼法史[M].北京中国检察出版社,2002.40-43

[2]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编[M].北京:中央文献出版社,2017

[3]法制网.“坚持党的群众路线依法委会群众合法权益”.http://www.Legaldaily.com.cn/index/content/2017-07/20/content_7251232.htm?node=30348

参考文献

[1]陈丰.路径依赖理论与信访制度变迁[C].社会主义与中国现代化政治·法律与社会:上海市社会科学界第七届学术年会文集(2009年度)政治·法律·社会学科卷2009

[2]舒晓琴.深入学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想[J].求是,2018(24)

[3]中国行政管理学会信访分会:信访学概论[M].北京:中国方正出版社,2005

[4]曹康泰、王学军.信访条例辅导读本[M].北京:中国法制出版社,2005

[5冯仕政.中国信访制度的历史变迁[J].社会科学文摘,2018(9)

[6]黄丹.论新时代我国信访制度运行的新特点[J].法制博览,2018(23)

 

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