李郁芝

根据我国城市建设和管理发展的需要,源于城市管理相对集中处罚改革。1996年，《中华人民共和国行政处罚法》正式实施。该法第一次明确规定了相对集中处罚权制度。该法第十六条规定“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。即把一些职能部门所拥有的管理权、审批权和处罚权中的处罚权分割出来，以履行城市管理中相对集中行政处罚权的职责，完成对违反城市管理法规的当事人实施行政处罚，维护城市管理秩序的任务。城市管理综合执法是现行行政综合执法中最典型、最成熟的一种执法模式，也是提高城市管理法制化水平、构建城市管理长效机制的一种新型行政执法模式。我国城市管理综合执法实施时间不长，但依据该法各地结合实际，把对城市管理和执法的一些职责归并入城市综合管理执法的内容中实行统一执法和管理。因而在我国各地已初步显现出其在对促进城市管理的规范化、法制化，保护广大人民群众的合法权益，促进城市建设的发展，提高行政执法的工作效率与公正等方面发挥了积极的作用。

1 城市管理执法的综合优势

1.1 综合性

城市管理综合执法的范围相当广，涵盖面也比较多，但就丽江市古城区而言，主要体现在：对城市建设、城市规划、市容环境卫生、市政工程、环境保护、公共交通、市场监管、房地产等八项管理中的违章行为进行行政检查、行政处罚从而维护整个城市的正常运行。

1.2 长效性

城市管理综合执法追求的是长效管理而不是短期效应。具有较为完整的执法体系，权力清晰、综合性强、执法难度大且复杂。近年来丽江市古城区在实践中不断的探索和总结，在城市综合执法长效性方面取得了一些突破，如在城市综合执法中，对社区实行网格化管理、信息共享机制等方面进行了有益的探索和实践，有效地巩固了城市管理综合执法的成果，特别是当前对疫情防控的有效性方面起到了积极的作用，从而对城市综合执法的长效性方面提供了有力的支撑。

1.3 简易性

为了有效的简化执法程序、降低执法成本，城市管理综合执法中把一种违法行为涉及多个专业执法部门但涉及到一定区域内存在的、情节较轻的、查处难度不大的违法行为，采用一般程序与简易程序的方法来处理这些违法行为，从而有效地解决了城市综合执法中存在的重复工作、浪费人力物力的一系列问题。

1.4 独立性

城市管理综合执法要与联合执法区别开来，城市管理综合执法独自承担相应的法律责任，是独立行使法律赋予职责的执法主体，具有行政执法主体资格。城市管理综合执法的独立性特别明显，体现在主体是以自己的名义行使专属权力。

1.5 高效性

为了体现城市管理综合执法在坚持公正、公平、公开的原则下，能做到迅速、简便、快捷。无论处理的问题多么紧迫都必须保证执法程序的正确性，并且把原来分散的专业执法有机地组合起来，形成一种全新的综合执法，有效地提高了执法效能。

2 城市管理综合执法存在的的问题

2.1 城市管理综合执法与专业执法的关系存在矛盾

城市管理综合执法是在我国城市的不断发展和繁荣当中育孕而生的，实施的时间还不长，存在着许多不断的探索和完善的地方，当然也就与各部门的法律规定有一些矛盾，对各部门有明确的法律规定的边界有时难以划分清晰的界限，这与城市管理综合执法部门的执法职能是从各专业执法部门中分离出来的，并且分离不彻底有着密切的关系。这就在根本上导致综合执法与专业执法之间矛盾存在的必然性，而且随着社会的发展、改革开放的深入，这些矛盾显得越来越突出。

2.2 城市管理综合执法与基础管理的关系存在矛盾

城市管理综合执法的目的是让城市管理达到有条不紊、有序发展，这就要求我们要做好基础性的管理工作。综合管理是执法的基础，执法是综合管理的最后一道防线，加强基础管理、提高基础管理的水平和质量直接影响着执法工作。近年来，由于忽视基础管理而出现的执法代替综合管理的趋势，引发了许多社会上的热点和舆论，各地区各部门要引起高度的重视。

城市管理综合执法部门成立的目的是要把管理与执法分离开来，但在实践中出现了执法与综合管理的矛盾。主要表现为，不少综合管理部门忽视了日常的管理，把综合管理的责任推向执法部门，从而出现了重执法轻综合管理，执法代替综合管理的现象。社会舆论关注的热点也把综合管理上的一些问题归咎于执法部门，从而进一步加重了城市管理综合执法部门的执法难度。

城市管理综合执法部门在执法过程中所采取的主要手段是一个“赶”字，于是“猫捉老鼠”式的游击战就经常出现在街头巷尾。把乱设摊人员从大马路赶到小马路，再从小马路赶到住宅小区，又从住宅小区赶到大马路上，或者把乱设摊人员从这个区域赶到另一个区域，这样赶来赶去，治标不治本。加之有些执法队的粗暴执法，往往引起社会舆论热点的关注，在舆论的推动下，影响了社会的和谐发展和稳定，从而影响了城市的繁荣和发展。

2.3 城市管理综合执法与区域管理的关系存在矛盾

对一个区而言，区级层面的城市管理综合执法部门要对全区进行执法离不开与各街道的配合。区城管大队作为区城市管理综合执法部门对全区进行综合执法。

各街道在对本区域进行城市综合管理的过程中，也经常需要区城管大队的介入，通过执法来促进综合管理，提高管理水平和质量。在实际工作中，城市管理综合执法的矛盾突出表现在，区域城管大队与街道各自为政的现象较为突出，条块矛盾较为严重，街道反映“叫不动”城管大队，城管大队反映街道不配合。

3 古城区目前城市管理现状

3.1 城管体制不适应当前城市发展要求

城市综合管理是一项系统而复杂的社会工程，具有很强的反复性和复杂性，需要政府重视和支持，需要各部门的配合，也需要社会各界的支持和参与。然而，在古城区城市综合管理中，行政处罚权分散、执法效果差的问题仍然存在。为进一步加强古城区城市精细化管理，细化管理职能，对古城区城市公用事业管理部门进行了改革，但市政管理体制仍沿袭了原丽江县的市政管理模式，市政管理工作虽然以市政部门负责为主，但实际上环卫局、园林局和市政局三个部门都有实际参与执法的职责，没有形成统一管理，统一处罚的效果，这就在一定程度上制约了城市管理工作的发展。再后来环卫局又变成了城市服务公司，目前又把园林局、城市服务公司合并到了古城区投资控股集团，现行城管体制适应加快发展的城市化进程仍然在探索中,且在适应打造国际精品旅游城市的要求中,仍然需要改革现行城管综合管理体制。

3.2 城管工作者素质不高，能力参差不齐

目前，古城区市政管理监察队属于市政局，仍属新设立的机构，队员专业知识水平还不高、专业对口人员少、半路出家做城管工作的多、有丰富工作经验的人员少，执法队伍的素质和能力参差不齐，离创建丽江“市文明城市”和建设国际精品旅游城市要求还有较大差距。因此提高他们的能力素质是重点要做的事。

3.3 城管工作的装备和人员严重不足

随着城区面积的不断扩大，现有执法装备已不能满足古城区城市精细化管理工作要求。受理窗口和长期抽调在外的人员和实际每天整个城区从事上路巡察、监管市容市貌工作的人员还是不够,工人身份占了大头，现持有执法证的人员也不足，同时，在目前人少事多的情况下，现有执法车辆已远远不能满足市政监察覆盖面日益扩大的需求。

4 古城区城市管理综合执法的对策建议

针对目前城市管理综合执法存在的矛盾和问题，提出以下建议：

4.1 理顺执法体制

根据社会改革发展需要区分行政审批权和执法权，使权力主体、监督执法主体相分离，从体制上形成一种行政处罚相对集中、执法机构相对独立、权力主体相互制约的格局。

古城区根据城市发展繁荣的实际出发，同时也要结合创建丽江市“文明城市”和建设国际精品旅游名城的实际出发，要进一步解放思想，转变观念，结合政府的职能转变，理顺城市管理执法体制，打破原有执法机构设置的格局，彻底解决执法职能交叉的顽症。

4.2 健全运作机制

建立城市管理综合执法与基础管理、行业管理之间有效的互动机制。建立综合执法与管理的互动机制十分重要。要侧重于解决问题产生的根源，并在严格管理、严格执法上下功夫。要明确综合管理、各自执法的职责，既要杜绝以执法代替综合管理、也要避免以管理取代执法。城市管理综合执法与基础管理、行业管理有着天然的联系，而且互相影响、互相制约。因此，建立综合管理与执法的定期研究、沟通制度，不断改进各自的工作，不断协调综合管理与执法的矛盾，不断提高综合管理与执法的水平是摆在当前必须解决的事情。

古城区要在原有取得一定成功经验的基础上，要系统研究、不断探索和建立健全城市管理综合执法的运作机制。要不断提高城市管理综合执法的效率、巩固执法的成果、实现长效管理，还要建立必要的运作机制。

建立城市管理综合执法与街道、镇区域管理（社区管理）之间有效的互动机制。社区管理的成效直接影响着城市管理综合执法的成效。社区是城市管理综合执法的主阵地，因此，要密切社区管理与综合执法的联系，建立有效的互动机制。同时，将社区道路和住宅小区划分成相互沟通、相互联系的网格，在网格内实施定路段、定时间、定责任、定人员的运作模式。并不断完善提高网格管理。在综合执法时，采取联动的方式，优势互补，资源共享，在管理区域内不留空白点。同时，在社区建立各专业执法部门间的双向、多向告知制度，利用网络、电话等工具相互进行信息传递。

此外，还应建立城市管理综合执法评估机制、监督机制和反馈机制；执法队员能进能出、干部能上能下的人才流动机制、以及人才培养等。

4.3 加强法制保障

目前，古城区城市管理综合执法的依据只能从其他专业执法的法律中分离出来、移交过来、拼凑起来，还没有一部有关城市管理的综合性法律，能依据的法规也不健全，因此执法过程中执法“武器”或缺、执法没有权威性。城管执法只有罚款、暂扣物品等简单的手段，起不到威慑作用，象乱停乱倒、乱贴乱画之类的城市“牛皮癣”等现象，没有找到根治的办法。执法的有效性信赖于执法的合法性，执法的权威性来源于法律的权威性。因此，要对现有的涉及市容市貌的有关专业执法依据进行整体清理。要以区领导牵头抓总，各部门协调配合，抽调骨干力量，组成工作专班，以确立综合执法的法律地位为核心，以取得强有力的综合执法手段为抓手，以清理、修订不断完善相关的地方性法规、规章为基础，尽快出台一套科学可行的综合执法法制保障机制。在条件成熟的时候，区人大牵头不断完善和出台城市管理综合执法方面的地方性法规，进一步确立综合执法队伍的法律地位、执法手段和执法程序等。

4.4 提高现代化程度

古城区要立足创建丽江市“文明城市”的契机和建设国际精品旅游名城的实际，紧跟城市管理信息化、数据化的步伐，用现代化、科技化武装城市管理综合执法。比如，将现代信息技术运用到城市管理中来，建立城市管理监察信息系统，强化信息的收集、整合、利用，提高城市管理综合执法的有效性，提升城市管理综合执法水平。

为进一步加强城市管理综合执法的中央指挥、通信联络、现场取证、机动应变等方面的技术装备，提高综合执法的机动能力、应变能力、快速反应能力。古城区要充分利用电子政务系统，建立相关的信息联系制度，实施集中行政处罚权的有关部门要及时将审批的许可事项、管理中需城市管理综合执法部门行使行政处罚的事项等告知综合执法部门，综合执法部门做出的行政处罚决定也应当及时告知城市管理相关部门。

结合创建丽江市“文明城市”要呼吁全社会理解支持城市管理综合执法工作，要倡导全体市民牢固树立现代城市文明观念，提高市民参与城市管理的主动性，把政府的导向性变为市民的自觉性。同时，为了广泛吸引市民参与现代城市综合管理，要通过一定的途径和机制建立增进市民在城市综合管理上的知情权、参与权和管理权。

4.5 加强执法队伍的建设

古城区作为承载丽江市国际旅游名城的核心区域，执法队伍素质的好坏关系着整个丽江城市的声誉，也代表着丽江城市的形象，同时还关乎到党群和干群关系。因此，努力建设一支政治坚定、公正廉洁、纪律严明、业务精通、作风优良的行政执法队伍，是推进依法行政，促进城市管理综合执法的根本保证。坚持宁缺勿滥原则，逐步补充符合条件工作人员，抬高进人门槛，将城市管理综合执法人员一律纳入公务员管理。为了全面提升综合执法人员政治、业务素质，还要建立符合现代城市综合执法需应科学培训、考核、奖惩、薪酬等项制度。

总之，一个文明社会的秩序应建立在保障人的基本生存条件上的秩序，而不能为了秩序而去剥夺一些人的基本生存条件。一个城市市民要生存，城市要综合管理，经济要发展，面对不同的价值取向，解决城市管理发展中的新问题往往都找不到现成答案，这需要城市综合管理者不断的发挥才智，不断的在城市管理中探索和积累宝贵的经验，不停的运用现代化的信息和数据技术。只有这样，社会的运行才能和谐，法治社会的目标才能在正常的运行轨道上逐步得以实现。

参考文献

[1]马子琪.活力与品质：城市摊贩空间的弹性生产及其治理反思[J].云南社会科学，2021(04):139-146+188.

[2]张伟、田梦瑶、杨婷、雷旭.基于获得感视角的品质城市建设研究——以西安市为例[J].现代城市研究，2021(01):115-119.

[3]廖海军、周耿忭、邓啸林、尤庆建.系统提升省会品质 推进城市高质量发展[J].城市发展研究，2020,27(07):7-10.

[4]李昆澄、程世丹、李欣.城市街道品质指标及测度方法[J].统计与决策，2019.35(11):56-59.